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基于平衡计分卡的城市低碳政府绩效评价

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陆相林+赵宁

【摘要】发展低碳经济是我国各级政府面临的一项重大挑战。城市是我国经济和社会发展与进步的重要支撑，城市低碳政府建设及如何考评是学界和政府必须面对的挑战性问题。文章基于平衡计分卡原理，从顾客、财务、内部流程、学习与成长四个层面构建了城市低碳政府评价指标体系。该指标体系与传统的评价体系不同之处在于，在保证各指标科学性、全面性的基础上，突出了可得性、可操作性和可比性，各指标全部可以通过统计数据源调查得到。研究利用客观赋权方法中的主成分分析法进行分析，实现了平衡计分卡与客观赋权法的结合。同时选取河北省11城市为实证对象，为其低碳政府建设指明了努力方向。

【关键词】平衡计分卡；城市低碳政府；绩效评价；主成分分析

【中图分类号】 F830 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）02-0112-05

一、引言

党的十八届五中全会确立了“创新、协调、绿色、共享”的发展理念，发展低碳经济成为我国各级政府面临的一个重大机遇与挑战。在此背景下，选择适合中国国情的低碳经济路径，科学定位政府在低碳经济中的角色，合理评价政府在低碳经济发展中的绩效成为当前学界关注的重要问题。主流观点认为，建设低碳城市是实现中国低碳经济发展的重要现实路径[ 1-2 ]。我国的低碳经济发展需要重视地方政府，特别是城市政府的作用，城市政府行为决定其低碳建设的成败[ 3-4 ]。

政府绩效评价对政府执政能力和效果具有重要指导作用。在低碳发展背景下，传统的政府绩效评价体系已不适应新形势要求，需要遵循低碳理念进行调整与再设计。如陈晓春等[ 5 ]指出，低碳发展背景下，原有政府绩效评价体系中应当加入生态保护、能源节约等低碳要素。郭万达等[ 6 ]则在考虑低碳政府的引导力、管理力、自制力、保障力四个方面构建了低碳政府评价指标体系，并对我国低碳试点省市进行了评价。

现有的低碳政府绩效评价指标体系特别是城市低碳政府评价指标体系，采用平衡计分卡的成果较少，且多以定性评价、AHP法等主观性评价为主，应用客观赋权法的成果较少。现有的平衡计分卡应用于政府绩效评价成果，其指标体系设计、指标权重确定以及指标值的确定都是主观赋分为主，评价结果主观性影响极大。而以因子分析法为代表的客观赋权法，在指标选取科学全面、数据来源明确可靠的前提下，其评价结果可以避免上述不足，得到更为客观的评价结论。

因此，本文引入平衡计分卡，从顾客、财务、内部流程、学习与成长四个价值取向构建了城市低碳政府评价的指标体系。指标选取中，在坚持科学性、全面性原则下，突出了各指标可得性、可操作性和可比性，所选取的各指标全部可以通过统计数据源调查得到。研究方法选取了客观赋权法中的主成分分析法，实现了平衡计分卡法与客观赋权法的有机结合，并以河北省11城市为例进行了实证，为其低碳政府建设指明了努力方向。本文的研究成果对改善政府低碳行政效能，促进服务型低碳政府建设具有重要的理论意义和实践价值。

二、城市低碳政府绩效评价指标體系

低碳政府是以实现“自然资源消耗、环境污染与经济产出的最优化”为目标的政府模式[ 7 ]，是指政府在传统发展理念中融入节能、环保理念，履行低碳化生产和消费规制职能，提供低碳发展保障制度，贯彻执行低碳政策法规，努力实现低碳行政的政府管理模式。

平衡计分卡（Balanced Score Card，BSC）由Kaplan等于1992年提出，旨在突破传统的以财务会计为主的绩效评价模式，建议企业绩效的评价应从顾客、财务、内部流程和学习与成长四个方面进行全面考量。平衡计分卡谋求组织绩效评价的全面性、组织发展的平衡性和可持续性，对企业的健康发展影响极大。Kaplan等进一步指出，虽然平衡计分卡的初衷是提升企业管理水平，但它在改善公共管理方面同样有效[ 8 ]。近年来该方法在企业管理和公共管理领域都得到了广泛应用[ 9-10 ]。因此，对于低碳政府绩效评价而言，平衡计分卡原则上同样可以应用。当然，当平衡计分卡应用于公共管理绩效评价时，应该围绕公共管理的实际特点展开维度描述，针对其公共管理绩效特征进行评价。

本文所构建的城市低碳政府绩效评价指标体系，主要基于平衡计分卡的原理，从顾客、财务、内部流程、学习与成长四个维度考察城市低碳政府特征，并对各维度进行分解细化。指标选取中主要遵循的原则：（1）全面性；（2）代表性；（3）可操作性；（4）可比性；（5）与生态、环保、低碳密切相关；（6）适用于因子分析法等。

其中，顾客维度细化为人均集中供水量、人均用煤气量、人均可支配收入、人均消费支出4个指标，旨在评价城市政府满足民众的低碳化以及民生需求方面的效果。财务维度细化为人均地方财政收入、人均年末金融机构存款余额、人均固定资产投资、人均社会消费品零售总额、当年人均实际利用外资金额、人均GDP 6个指标，旨在评价城市政府财政、经济的积极作为效果。内部流程维度细化为园林绿地面积、建成区绿化覆盖面积、集中供热面积、公共图书馆图书藏量、规模以上工业企业主营业务收入、专利申请授权量6个指标，旨在评价在低碳以及公共服务方面的作为效果。学习与成长维度细化为近五年集中供水人口增长率、近五年园林绿地增长率、近五年建成区绿化覆盖面积增长率、单位GDP能耗4个指标，旨在评价城市政府的持续发展能力。本文构建的指标体系如表1。

三、城市低碳政府绩效评价过程

（一）数据来源与研究方法

指标数据来源于河北经济年鉴（2016）、中国城市统计年鉴（2016）。

主成分分析方法是常用的客观赋权统计方法，它通过构建评价指标的线性组合，将多个指标综合为少数指标，进而能够更为集中描述、典型评价研究对象的特征。

（二）指标数据无量纲化

由于本文指标的原始数据量纲不同，需要对其进行无量纲化处理。对于正性指标，无量纲化处理采用了标准差标准化法，即：

xij=■

式中：xij是无量纲化后的新数据；x'ij是原始数据，■'j为期望值，s'j为标准差。

指标体系中为“逆性”指标，采用xij=■进行转化。转化完成后，进一步采用标准差标准化法进行无量纲化处理，即xij=■。

（三）城市低碳政府绩效评价各维度分析结果

1.顾客维度的分析结果

利用SPSS18.0对顾客维度数据进行主成分分析，得到Bartlett值为0，KMO值为0.721>0.5，因此，顾客维度数据适合进行主成分分析。计算顾客维度指标的相关系数矩阵，得各主成分的特征值、贡献率（表2第二行）。在主成分选取中，特征值大于1的主成分只有1个，主成分载荷值如表3第二列所示。

2.财务维度的分析结果

利用SPSS18.0对财务维度数据进行主成分分析，得到Bartlett值为0，KMO值为0.699>0.5，因此，财务维度数据适合进行主成分分析。计算财务维度指标的相关系数矩阵，得各主成分的特征值、贡献率（表2第三行）。在主成分选取中，选取特征值大于1的主成分只有1个，主成分载荷值如表3第四列所示。

3.内部流程维度的分析结果

利用SPSS18.0对内部流程维度数据进行主成分分析，得到Bartlett值为0，KMO值为0.660>0.5，因此，内部流程维度数据适合进行主成分分析。计算内部流程维度指标的相关系数矩阵，得各主成分的特征值、贡献率（表2第四行）。在主成分选取中，选取特征值大于1的主成分只有1个，主成分载荷值如表3第六列所示。

4.学习与成长维度的分析结果

利用SPSS18.0对学习与成长维度数据进行主成分分析，得到Bartlett值为0，KMO值为0.710>0.5，因此，学习与成长维度数据适合进行主成分分析。计算学习与成长维度指标的相关系数矩阵，得各主成分的特征值、贡献率（表2第五行）。在主成分选取中，选取特征值大于1的主成分只有1个，主成分载荷值如表3第八列所示。

（四）四个维度主成分得分值汇总

对（三）中城市低碳政府绩效四个维度分别进行主成分分析，还可以得到各维度的主成分得分值。由于各维度都只含有一个主成分，因此，把四个维度的主成分得分值汇总为表4。

（五）城市低碳政府绩效综合评价

1.综合评价分析过程

利用SPSS18.0对表4数据再次进行主成分分析，并进行正交旋转。首先，得到Bartlett值为0，KMO值为0.619>0.5，因此，表4中的四个维度得分值适合主成分分析。其次，设定此时分析的主成分个数为4，亦即4个主成分恰好与顾客、财务、内部流程、学习与成长四个维度分别对应，得到正交旋转后的顾客、财务、内部流程、学习与成长主成分特征值分别为0.865、1.097、0.993、1.097，然后对特征值进行归一化处理，即得到各维度权重分别为0.216、0.274、0.248、0.261；还可得到四个维度的主成分得分，如表5所示。最后，对四个维度的得分进行加权求和，即得河北省各城市的城市低碳政府绩效总得分及排名，详见表5。

需要说明的是，表5中权重值计算步骤为：首先，对表4得分值利用SPSS18.0再次进行主成分分析，得到Bartlett值为0，KMO值为0.619>0.5，因此，表4中的四个维度得分值适合主成分分析。其次，设定此时分析的主成分个数为4，亦即4个主成分恰好与顾客、财务、内部流程、学习与成长四个维度分别对应，利用SPSS18.0对表4数据进行主成分分析，并进行正交旋转，得到顾客、财务、内部流程、学习与成长主成分特征值分别为1.097、1.045、0.993、0.865，然后对特征值进行归一化处理，即得到表5中的权重。

2.综合评价结果分析

由表5可知，顾客维度得分中，得分大于0.5的分别为秦皇岛市、唐山市，可知上述两市政府满足民众的低碳化以及民生需求方面做得相对较好；得分小于-0.5的分别为邢台市、保定市、邯郸市、廊坊市，可知上述四市政府满足民众的低碳化以及民生需求效果方面相对较差。

财务维度得分方面，得分大于0.5的分别为张家口市、秦皇岛市，可知上述两市政府在财政、经济的积极作为方面做相对较好；得分小于-0.5的分别为唐山市、邯郸市、廊坊市，可知上述三市政府在财政、经济的积极作为方面相对较差。

内部流程维度得分方面，得分大于0.5的分别为张家口市、邯郸市、秦皇岛市，可知上述三市政府在低碳以及公共服务方面做得相对较好；得分小于-0.5的分别为衡水市、唐山市、承德市、保定市、沧州市、邢台市，可知上述六市政府在低碳以及公共服务方面做得相对较差。

学习与成长维度得分方面，得分大于0.5的分别为石家庄市、邯郸市，可知上述二市政府近年来低碳发展执行力度相对较强，特别是石家庄市得分高达2.616，印证了石家庄市近年来低碳发展和保护环境力度大；得分小于-0.5的分别为沧州市、承德市、保定市、邢台市，可知上述四市政府近年来的低碳發展执行力度相对较弱。

综合评价得分方面，得分大于0.5的只有石家庄市，可知河北省11城市低碳政府绩效水平普遍较差。即便是排在第一位的石家庄市，其得分值大于0.5，很大程度上得益于其学习与成长维度的得分值极高。因此，河北省11城市低碳政府建设的力度都需进一步加大。综合评价得分小于-0.5的为邢台市，即邢台市低碳政府绩效水平为河北最差，值得注意的是，邢台市学习与成长维度得分也是全省最低，得分值低至-1.064，可知其近年来的低碳发展执行力度全省最弱，这也进一步印证了2015年、2016年两个年度我国空气质量最差十大城市的公布结果：邢台市两年来一直属于我国空气质量最差城市的第一名。

四、结论与讨论

（一）结论

1.本文基于平衡计分卡的顾客、财务、内部流程、学习与成长四个维度，结合城市政府低碳绩效评价实际，构建了具有较强操作性与可行性的城市低碳政府评价指标体系。该指标体系各指标全部可以通过统计数据源调查得到，可实现对城市低碳政府绩效的客观评价。

2.以河北省11城市为例进行了实证，发现河北省11城市低碳政府绩效水平普遍较差，其低碳政府建设的力度都需进一步加大，特别是邢台市的低碳发展重视程度和建设力度亟待加强。

3.拓展了主成分分析方法的应用模式。由于河北省只有11城市，而本文的指标体系有20个评价指标，不能直接应用主成分分析方法进行分析。因此，本文采取了两阶段主成分分析法，得出了河北省11城市低碳政府绩效评价的结果。

（二）讨论

1.本文所构建指标体系的稳健性有待进一步检验。本研究只选取了河北省11城市2015年度数据实证了指标体系的可靠性，因此今后的拓展研究可以考虑更多城市、更多年度加以实证。

2.尽管平衡计分卡被广泛应用于政府绩效评价研究，但多数应用AHP法进行指标选取展开主观赋权评价，平衡计分卡与主成分分析、因子分析、熵值法等客观赋权法结合研究的极少，因此今后研究中可以进一步开展平衡计分卡方法与客观赋权法相结合的实证研究。

3.平衡计分卡与低碳政府绩效评价的结合研究是一个新的领域，今后的拓展研究可以进一步围绕低碳城市、低碳城市群的评价与治理展开。

【参考文献】

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