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国企混改能否抑制真实盈余管理行为

范文

曾富全陈先彬

【摘要】以2011—2018年沪深A股的混合所有制企业为样本，实证研究国企混改背景下的股权结构变化对管理层真实盈余管理的影响。结果表明：在全样本和国有股比例低于48.6%的子样本中，真实盈余管理与非国有股比例显著负相关，说明非国有资本对管理层真实盈余管理行为具有明显抑制作用;而在国有股比例高于48.6%的子样本中，二者则无显著相关性，说明国有股比例较高时，非国有资本难以发挥这种抑制作用。按国企层级区分样本进一步研究发现，地方国企的非国有资本对真实盈余管理行为的抑制作用强于央企。研究结果肯定了国企混改成效，对进一步推进国企混改有所启示。

【关键词】盈余管理; 股权结构; 混合所有制改革; 国企改革

【中图分类号】 F271 ?【文献标识码】 A ?【文章编号】 1004-5937（2020）11-0144-09

一、引言

作为国有经济的主导力量，国有企业存在着政府干预度强[ 1 ]、所有者缺位[ 2 ]等诸多问题，继续深化国有企业改革一直是我国经济体制改革的重要课题。十八届三中全会提出了积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）指出，发展混合所有制经济的目标之一，就是完善国企内部治理结构，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在中央政策顶层设计的指引下，国企混合所有制改革（简称混改）正如火如荼进行。

传统的国有企业“一股独大”现象严重，在多层委托代理关系下，内部治理环境普遍较差。当公司治理环境较差时，管理层容易为了自身利益进行盈余管理。盈余管理是管理层主观调节利润的常见手段，包括调整应计项目的应计盈余管理和调整酌量性费用、操控生产与销售的真实盈余管理。其中，真实盈余管理因其隐蔽性高、受到监管力度弱等特点，更受管理层青睐。理论上，非国有股权对国有股权具有制衡与互补的作用。国企混改后，国有资本与非国有资本混合持股有助于优化公司治理结构。那么，国企混改引入非国有股权后，公司治理结构是否得到真正的优化，管理层的真实盈余管理活动是否会受到抑制（即真实盈余管理程度是否会随着非国有股份的引入有所下降），这一抑制作用在央企与地方国企中是否会有所差别等，已有文献尚未对这些问题给出一致且明确的结论。本文拟以2011—2018年沪深A股的混合所有制企业为样本，对真实盈余管理与非国有股比例之间的关系进行实证研究，以期能对此得出明确结论，也从财务会计治理的视角对近年来以混改为重要标志的新一轮国企改革成效进行初步检验。

本文可能的贡献在于：第一，区分国有、非国有股东性质就混合所有制国企股权结构变化对真实盈余管理的影响进行实证研究，明确提出国企混改的股权结构优化比例，不仅肯定了混改已取得成效，也可以为后续国企混改的进一步推进提供方向指引，弥补了现有相关研究主要聚焦于股权集中度与股权制衡度对企业真实盈余管理程度影响的不足;第二，以最新一轮国企混改前后共8年的混合所有制企业为样本，实证研究了国企混改背景下非国有股比例变化对管理层真实盈余管理程度的影响，弥补了现有相关研究主要探讨混改后公司治理环境的变化而对国企混改给财务会计治理带来的影响关注不够的不足，丰富了国企混改效果的研究和财务会计治理的研究成果;第三，传统的委托代理理论并没有较多地关注国有企业的所有者缺位以及由此引发的多重委托代理关系问题，本文认为，充分的混改可以缓解国有企业的所有者缺位问题，从而降低企业代理成本，这对委托代理理论也有一定程度的补充。

二、理论分析与研究假设

（一）股权结构与真实盈余管理

现代企业控制权与所有权的分离，造成了股东与管理层之间普遍存在着一定程度的利益冲突。西方代理理论认为，股东追求整个企业股权价值最大化，而管理层作为风险厌恶的代理方，更倾向于追求个人利益最大化，与股东的目标函数并不一致。此时，委托人与代理人可以通过签订契约缓解两者的冲突，降低委托代理成本，但传统的代理理论并没有较多关注国有企业的所有者缺位以及由此引发的多重委托代理关系问题。中国特色社会主义市场经济下的国有产权是全民所有，全民所有制下不可避免地带来“搭便车”与成本高的问题[ 3 ]。在国企改革历程中，曾先后成立了国资委、国有资产投资运营公司代全民行使国有股东职责，委托各级政府作为代理人管理企业的日常生产运营。国企中经理人往往由政府指派官员任职，企业与政府之间往返通道畅通，经理人政治身份的特殊性使得他们在进行决策时，会偏向于选择实现政治目标的方案，即便该方案的经济效益较低。同时，政府插手国企经营管理，国企的政策性负担也较重。在这种双重压力下，管理层就有可能在保证政治目标实现的前提下向上操控盈余，从而提供较为“漂亮”的会计数字。在国企内多层委托代理关系下，国有股东的职权实质上由国资委官员行使，此时就存在着股东与管理层身份同质化的突出问题。李向荣[ 4 ]认为，国有资本最终代理人（即管理层）更容易通过盈余管理行为实现个人更高的薪酬回报，从而给企业带来较高的代理成本。

根据盈余操控方式不同，盈余管理分为应计盈余管理和真实盈余管理两类。应计盈余管理通过变更会计政策与会计估计调整应计项目进行盈余操控;真实盈余管理通过增减酌量性费用、操控生产与销售等方式进行盈余操控。由于应计项目需要在公司年度财务报告中披露，更容易被外界所察觉，受到的外部监管较多，管理层通过应计盈余管理操控盈余的空间有限;而真实盈余管理因其操控盈余的措施融入企业的日常经营活动中[ 5-6 ]，企业外部的利益相关者往往很难发现，这给予了管理层更大的盈余操控空间。因此，当国企政策性负担较重、会计利润无法达到目标时，管理层更可能也更容易通过真实盈余管理的方式操控利潤以最大化个人利益。

国企通过混改引社会资本入股，引入的非国有股东在国企中所拥有的股份越大，他们就越关心自身投入的资本是否被合理运用，并设法对混合所有制企业产生影响。一方面，徐静等[ 7 ]认为，非国有股东通过对国有股东产生制衡作用从而影响混改企业。非国有股东具有“逐利天性”，他们在决策时更注重经济目标而非政治目标，随着非国有股东话语权增多，他们会对国有股东产生相应的制衡作用，减少政治导向的企业支出行为。陈林等[ 8 ]利用早期混合股权企业样本数据发现，混合所有制改革有利于降低企业的政策性负担。企业政治性质的支出减少有利于利润的提升，这便有可能使管理层减轻真实盈余管理行为的需要。另一方面，黄速建[ 9 ]、郝阳和龚六堂[ 10 ]提出了非国有股东与国有股东之间具有互补效应。刘运国等[ 11 ]发现，非国有股东关注公司内部治理，改善企业的内部控制质量，在内部控制质量较高的情况下，管理层较难利用真实盈余管理谋求私利[ 12 ]。非国有股东对企业的经营管理活动有一定的话语权，与企业其他利益相关者相比，他们对管理层利己行为的监督作用也会更强，即便隐蔽性较高的真实盈余管理行为，也可能被他们所察觉。徐新华等[ 13 ]以2008—2010年沪深A股共计3 991个公司年度数据为样本，实证指出企业真实盈余管理程度与国有股比例正相关。

现有研究未能从真实盈余管理与国有股比例之间关系的角度回答国有股占比的最优区间问题。刘汉民等[ 14 ]发现，混合所有制企业中，国有股比例与国有董事数量、非国有股比例与非国有董事数量基本对等。谢海洋等[ 15 ]经过实证研究指出，非国有股东持股比例与其派驻的董监高数量显著正相关。也就是说，在混合所有制企业中，当非国有股比例较低时，非国有股股东只能委任较少甚至不委任董监高人员。此时，董事会由国有大股东牢牢掌握，所有者缺位问题并未得到解决，难以有效降低由多层委托代理关系所带来的代理成本，同时大股东损害中小股东利益的现象也十分普遍[ 16 ]。因此，本文认为，只有当国有股权降低到一定比例，由量变引发质变时，才能有效降低国有资本多层委托代理关系的代理成本。为此，提出本文第一个研究假设：

H1：在混合所有制国企中，国有股权需降低到一定比例后，引入非国有股权才能有效抑制管理层的真实盈余管理行为。

具体而言，国企混改是一个过程，国有资本占比较高时，非国有股东不仅不太可能具有话语权，而且行使监督职权也需要花费较高的成本，此时就会存在“搭便车”心理，难以发挥对管理层的监督作用。当国有资本比例降低到一定程度后，国有股权对企业的控制力度有所下降，非国有股东能委任更多的董监高人员参与企业经营管理[ 15 ]，减轻政策性负担，同时，非国有股东的“逐利天性”也会促使他们关注资本运营情况，他们更有可能充分发挥出对管理层的监督作用，减少管理层的真实盈余管理行为。因此，将H1细分为两个假设：

H1a：国有股比例较高时，引入的非国有资本难以抑制管理层的真实盈余管理行为，表现为真实盈余管理与非国有股比例无显著相关。

H1b：国有股比例较低时，非国有股比例的上升对管理层的真实盈余管理行为的抑制作用更明显，表现为真实盈余管理与非国有股比例显著负相关。

（二）企业层级、非国有股比例与真实盈余管理

不同级别的控制人控股的企业往往存在着显著的差异[ 17 ]。本文根据国有企业最终控制人的性质，进一步将混合所有制企业分为央属混合所有制企业与地方混合所有制企业，这两种企业在战略地位、公司治理等方面的差异会对真实盈余管理与非国有资本之间的关系带来一定的影响。首先，大多数央企处于关乎国计民生的行业之中，具有特殊的战略地位，非国有股股东进入央企的可能性更低[ 18 ]，国有股“一股独大”的现象更为严重，所有者缺位问题也更加突出[ 19 ]。而央企不仅受到国务院或其各部委的直接控制，也受国家宏观调控的影响，因其战略地位、利益关系的特殊性，所引入的非国有资本难以在企业经营管理决策中取得充分的话语权，难以对管理层的行为帶来实质性影响。其次，央企受到政策文件规范更多，体系更为完善，公司内部控制更加严格[ 20 ]，受到的监管水平更高[ 18 ]。在更为严格的内部控制与外部监督下，相较地方国企而言，央企的公司治理水平更高，管理层的不良行为会受到更多的制约，真实盈余管理的程度会相对较小[ 12 ]。最后，自分税制改革后，地方政府“财权上缴，事权不变”，地方财政收入较难弥补地方财政支出[ 21 ]，地方政府往往出于政治目的较多干预地方国企的经营管理，使其承担较重的政策性负担[ 22 ]，包括更多的税收负担[ 23 ]、雇用更多的员工[ 24 ]等。地方国企承担着促进地方经济发展的任务，这些政策性负担会对企业的经济效益带来一定程度的负面影响[ 25 ]，此时管理层为了提供好看的会计数据，进行真实盈余管理操控利润的动机相比央企来说会更强，程度也可能会更大。

因此，本文认为，与地方国企不同，央属混合所有制企业因其自身的特殊性，非国有股东所发挥的股权制衡与互补作用较弱，对管理层的监督边际效应有限，难以对管理层的真实盈余管理行为产生影响。而且即便非国有股东在央企中取得了一定的话语权，但原本央企中真实盈余管理行为程度较低，他们对真实盈余管理行为的抑制空间也相对有限。据此，提出本文第二个研究假设：

H2：地方国企的非国有资本对真实盈余管理行为的抑制作用强于央企。

三、研究设计

（一）样本选择与数据来源

考虑到国企股权分置改革从2005年开始实施，2007年才基本结束，同时为了避免2008年金融危机及其后续影响对样本数据质量的干扰，本文选取国企股权分置改革完成及金融危机爆发两年后、2015年全面启动国企混改前后4年共8年，即2011—2018年沪深A股的全部混合所有制企业作为研究样本。在数据选取中，本文保留了2011年（即研究区间首年）产权性质为国有且前十大流通股股东中既包含国有股股东也包含非国有股股东的企业。为了保证数据的有效性和研究的可靠性，按以下标准进行了筛选：（1）由于金融类企业报表项目与一般企业缺乏可比性，将金融类企业剔除;（2）由于ST和*ST上市公司在生产经营过程中发生的非正常干扰因素，剔除ST和*ST类上市公司;（3）剔除关键数据缺漏的样本。最终获得了562个样本企业，总计4 302个观测值。

本文的股权数据来自新浪财经网，其他财务数据均来源于国泰安（CSMAR）数据库。为了避免极端值的影响，本文对所有变量进行了双尾1%水平上的Winsorize处理，后续所有回归均在Stata15.0中实现。

（二）变量定义

1.股权比例

国企混改就是在国有资本中引入非国有资本，必然引起各股权比例的变化，因此，本文以股权比例作为反映国企混改程度的替代变量，并参考相关文献，采用非国有股比例、国有股比例作为具体变量指标。

目前Wind、CSMAR等数据库虽有股权相关数据，但仅将前十大流通股股东股份性质区分为流通A股、流通B股等，难以区分是否为国有股东。新浪财经网详细区分了各股东的国有与非国有性质，因此，本文利用Stata15.0从新浪财经网上爬取前十大流通股股东持股比例计算前十大流通股股东持股比例总和，并根据各股东股份性质计算国有股比例和非国有股比例。

Demsetz[ 26 ]等学者认为，股权结构是一个内生变量，它与企业绩效之间并不存在系统性的关联。另外，考虑到当期股权比例的变化不一定能立即影响当期管理层的真实盈余管理行为，本文借鉴徐莉萍等[ 27 ]的做法，对股权比例数据进行滞后一期处理，以缓解内生性问题。

2.真实盈余管理

真实盈余管理是企业管理层通过操控生产、销售或酌量性费用的发生时间达到调节对外披露会计盈余信息的一种盈余管理活动。本文以真实盈余管理为被解释变量，以非国有股比例为解释变量，构建模型检验国企混改前后非国有股比例的变化对真实盈余管理的影响。

对于真实盈余管理程度的衡量，学术界普遍认同Roy chowdhury[ 5 ]的真实盈余管理模型。本文借鉴该模型成果，以模型（1）—模型（3）分别表示混合所有制企业的销售操纵、酌量性费用操纵、生产操纵。

在模型（4）中，真实盈余管理（rm）正值越大（负值越小），代表企业进行真实盈余管理向上（向下）操控利润的程度越高。

3.控制变量的选择

本文主要从企业的财务状况和治理结构方面选取控制变量。首先，管理层会根据企业财务状况考虑是否需要进行盈余管理，同时国企对管理层的考核更多采用经济增加值指标，本文选取了企业偿债能力（Lev）、企业成长状况（Gro）、经济增加值（EVA）这三个财务指标。其次，内部治理环境的好坏会影响管理层盈余管理的空间，本文将股权制衡度（zhiheng）作为治理结构指标。另外，考虑到应计盈余管理（DA）与真实盈余管理（rm）之间可能有相互影响的关系，本文将其作为控制变量加以控制。最后，本文也控制了企业规模（Size）、上市时间（Age）、年度效应（Year）等常规指标。

全部变量及其定义如表1所示。

（三）模型设计

模型（5）为真实盈余管理（rm）与国有股比例（state）的非线性关系模型，目的是通过真实盈余管理与国有股比例之间的非线性关系寻求两者关系的转折点，作为进一步分组研究真实盈余管理与非国有股比例之间关系的依据，其中control为各控制变量。模型（6）为混合所有制国企非国有股比例（nonstate）对真实盈余管理影响的回归模型。

四、实证结果及分析

（一）描述性统计与均值差异检验

表2反映了全样本的描述性统计结果。从全样本来看，国有股比例（state）最大值为0.815，最小值为0，均值为0.418，中位数为0.424，说明本文样本覆盖了不同混改进程的国有企业，有完全民营化的企业，也有只是吸收了较少非国有资本入股的国企，不存在样本选择偏差。其余各变量的取值皆与以往研究类似。

表3为地方国企与央企各变量的均值差异检验。真实盈余管理（rm）在央企中均值为-0.012，在地方国企中均值为-0.05，意味着地方国企的真实盈余管理程度高于央企，这一差异在1%的统计水平显著，并且差异主要体现在酌量性费用操纵（adisexp）、生产操纵（aprod）上。地方国企的国有持股比例（state）均值为0.421，中位数为0.420，非国有股比例（nonstate）均值为0.124，中位数为0.083，均在1%统计水平显著低于央企，意味着央企“一股独大”的现象更为明显。从控制变量来看，除了应计盈余管理（DA）和企业成长状况（Gro）外，其他变量在央企与地方国企之间均存在显著的差异。股权结构作为公司治理的一项重要指标，在不同的股权结构下，非国有股比例对高管盈余管理行为的影响是否有所不同，這一影响在央企与地方国企之间是否存在差异，还需要进一步通过模型回归结果分析。

（二）回归结果与分析

1.不同股权结构的回归结果与分析

表4是检验假设1的不同股权结构下非国有股比例对真实盈余管理影响的回归结果。其中列（1）是模型（5）的回归结果，国有股比例的二次项（state2）在5%水平显著为负，而国有股比例（state）则在1%水平显著为正，根据两者系数可计算出真实盈余管理（rm）与国有股比例之间的转折临界值约为48.6%。这说明，仅当国有股比例低于48.6%时，国有股比例的下降（即非国有股比例的上升）才会抑制混合所有制国企的真实盈余管理。后文将全部样本按这一转折临界值划分为两组子样本运用模型（6）进一步检验非国有股比例对真实盈余管理的影响。列（2）为全样本下运用模型（6）检验非国有股比例对真实盈余管理影响的回归结果。非国有股比例（nonstate）的系数在1%水平显著为负，说明二者之间呈显著的负相关关系，意味着随着混合所有制国企非国有股比例的上升，其真实盈余管理程度会降低，证明国企混改引入非国有资本有助于抑制管理层的真实盈余管理行为，初步验证了H1。列（3）和列（4）是根据国有股比例是否高于48.6%这一转折临界值将全样本划分为两个子样本，运用模型（6）进一步检验真实盈余管理与非国有股比例关系的回归结果。其中列（3）是国有股比例高于48.6%的子样本回归结果，此时非国有股比例（nonstate）的系数虽为负值但并不显著。列（4）是国有股比例低于48.6%的子样本回归结果，此时非国有股比例（nonstate）的系数为负值且在1%水平显著。

上述结果表明，虽然总体而言国企混改引入非国有资本有助于抑制管理层的盈余管理行为，但不同股权比例下抑制作用有明显差异。在国有股比例较高（>48.6%）的样本企业内，即便引入了非国有股东，但他们占有的股权较少，话语权不足，其发挥制衡与监督作用的效果有限，真实盈余管理虽与非国有股比例负相关但并不显著。国有股比例下降到一定程度（<48.6%）后，国有股东对混合所有制企业的控制力有所下降，非国有股东更容易取得相应的话语权，发挥对国有股东的制衡作用与管理层行为的监督作用，真实盈余管理与非国有股比例显著负相关，说明非国有股抑制管理层真实盈余管理行为的效果显著。H1、H1a及H1b均得到验证。

从控制变量来看，应计盈余管理（DA）与真实盈余管理（rm）均显著正相关，说明样本企业为了达到操控利润的目的会综合使用真实盈余管理行为与应计盈余管理行为。

2.不同层级的回归结果与分析

表5是检验假设2的不同层级混合所有制企业真实盈余管理与非国有股比例之间关系的回归结果。其中列（1）与列（2）是分别对央企与地方国企全样本进行回归的结果，可以发现，非国有股比例的系数仅在地方国企样本中显著为负。列（3）—列（6）为按企业层级、转折临界值区分不同样本组后的回归结果，表明在混合所有制央企中，非国有股权比例对管理层真实盈余管理的影响程度有限，在两个子样本组中均不显著。而混合所有制地方国企中，在国有股比例低于48.6%的样本组中，非国有股比例的系数在1%水平显著为负，表明此时提高非国有股比例可以减少管理层真实盈余管理行为，这在一定程度上降低了代理成本，H2得到验证。

从控制变量来看，无论国有股比例高低以及央企抑或国企样本，应计盈余管理（DA）与真实盈余管理（rm）均呈现正相关关系，说明样本内企业普遍同时采用应计盈余管理与真实盈余管理行为操控利润。经济增加值（EVA）均显著为负，说明随着经济增加值的增加，管理层真实盈余管理行为会减少，这可能是因为随着企业业绩的上升，管理层更容易达到绩效考核指标，在有较大可能达到显性与隐性薪酬条件时，管理层向上操控利润的动机相应减弱。

五、稳健性检验

为了使研究结论更加可靠，本文采取了以下三种方法进行稳健性检验（为减少篇幅，相关检验结果略）。

（一）更换被解释变量重新回归

将真实盈余管理（rm）区分为酌量性费用操纵（adisexp）、生产操纵（aprod）以及销售操纵（acfo）3个分量，以平衡面板数据重新进行上述回归。结果显示，非国有股比例的变化主要通过生产操纵（aprod）、酌量性费用操纵（adisexp）的途径影响管理层真实盈余管理行为。根据模型（4）中真实盈余管理（rm）与异常经营活动现金流（acfo）、异常酌量性费用（adisexp）、异常生产成本（aprod）的关系，稳健性检验结论与原结论一致，说明本文结论可靠。

（二）更换解释变量重新回归

为了进一步保证结论的可靠性，本文将模型（6）中的解释变量由非国有股比例（nonstate）替换为国有股比例（state）重新进行上述回归。回归结果与原结论保持一致，进一步说明本文结论可靠。

（三）采用Bootstrap方法回归

本文采用Bootstrap自抽样方法进行稳健性检验，分别抽样500次重复进行每个回归。结果显示，无论Bootstrap还是面板固定效应模型，主要变量的显著水平并未发生较大变化，说明本文结论可靠。

六、研究结论与政策建议

（一）实证研究结论

本文基于当前国企混改的背景，以2011—2018年沪深A股市场的混合所有制企业为研究样本，从财务会计治理的研究视角，实证分析了混合所有制企业的真实盈余管理与非国有股比例之间的关系，以初步检验国企混改带来的财务会计治理效果。研究发现，引入非国有资本对管理层真实盈余管理行为具有抑制作用，但也需要一定条件：国有股比例低于48.6%时，真实盈余管理与非国有股比例显著负相关，非国有资本对管理层的盈余管理行为抑制作用显著;而国有股比例高于48.6%时，真实盈余管理与非国有股比例无显著相关性，抑制作用不显著。在进一步区分样本后发现，地方国企的非国有资本对真实盈余管理行为的抑制作用強于央企环境下的抑制作用，同时，在地方国企中，非国有股比例的变化主要影响的是企业管理层的生产操纵、酌量性费用操纵行为。分别更换被解释变量和解释变量的衡量方法重复固定效应模型回归、利用Bootstrap自抽样方法回归进行稳健性检验，上述结论依旧成立。

研究结果表明，国有企业混改的进程中，必须要注意国有股权与非国有股权两者之间量的关系。只引入较低的非国有股权并不能给国企降低代理成本带来显著的影响，国有股“一股独大”问题无法得到缓解，“搭便车”心理无法让非国有小股东真正参与到企业经营决策之中。只有在国有股比例降低到48.6%以下之后，才能逐渐发挥非国有股东对国有股东的制衡与互补作用，缓解国有企业最终所有人缺位的困局，改善企业内部治理环境，降低代理成本。

（二）政策建议

混改是深化国有企业改革的一项重大举措，吸收非国有资本、引入非国有股东，不仅为了避免国有股“一股独大”，同时也为了缓解国企内部所有人缺位的问题，进而焕发国有企业活力。本文研究结论肯定了混改已取得成效，也为后续混改的进一步发展提供方向指引。

1.国企混改应注意优化企业股权结构

引入非国有股权的比例较高固然可能会带来国有资产流失等诸多问题，但较低的非国有股权比例却难以发挥其与国有股的制衡和互补作用。因此，在混改政策顶层设计时需要注意权衡国有股权与非国有股权的比例问题，将国有股比例控制在合理范围内，利用充分又不过度的混改降低企业代理成本，避免“国进民退”与“国退民进”两种极端，力求“国民共进”，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展的混改目标。

2.国企混改应注意为非国有股东充分发挥异质股东制衡与互补作用提供条件

国企混改不能仅在股权结构的表面上“混”，更应该“混”入公司控制权结构中。特别是在高国有股比例的混合所有制企业中，应注意创造条件让非国有股东参与到混合所有制企业经营管理决策中，使他们具有一定的话语权，这样才能真正发挥出异质股东之间的制衡与互补作用，减少政策性负担并加强对管理层的监督，此时由所有者缺位带来的多重委托代理问题可以得到缓解，降低由此产生的代理成本，这对焕发国有企业活力、促进中国整体经济发展具有重大意义。

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