| 标题 | 团体理论视域下的随迁子女异地高考政策分析 |
| 范文 | 朱洪丹 摘要：在推动异地高考政策出台的过程中，随迁子女家庭、本地子女家庭、专家学者、迁入地地方政府、中央政府等利益关联方基于不同的诉求和期望，纷纷采取多种形式影响着政策进程。本文尝试运用团体理论对中国随迁子女异地高考问题进行研究，分析了随迁子女异地高考问题处理过程中衍生出的利益团体以及这些利益团体间的角色互动和动力机制问题，从而尽可能较完整地勾勒出一幅利益团体间相互竞争博弈的图景，以此来展现随迁子女异地高考政策出台的逻辑。最后通过上述研究从理论角度提出一些启示。 关键词：随迁子女 异地高考 团体理论 利益团体 中图分类号：G639.2 文献标识码：A 1 中国随迁子女异地高考问题 上世纪八十年代，我国流动性人口呈不断增加的趋势，越来越多的农村劳动力选择到机会更多的城市来打拼，许多人选择在城市安家生活。但是在城乡二元户籍制度的背景下，这一特殊群体在城市中并不能享有和居住地居民相同的公共服务待遇，其子女能否在迁入地正常接受教育的问题也逐渐凸显出来，成为政府迫切需要解决的难题之一。在这样的背景下，为什么异地高考这一公共问题能够进入政策议程？其政策过程是怎样被推动的？期间有哪些关键因素在发挥着作用？基于对这些问题的思考，本文将采用团体理论为分析工具，结合中国现实国情，分析异地高考政策出台的政策过程。 2 分析工具——团体理论 团体理论是由美国政治学家本特利在20世纪初提出来的，该理论的基本命题是：政治活动是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动，公共政策则是在既定的时间内，经过集团竞争达成的一种均衡。理论的聚焦点是团体行为，其基本前提假设就是社会中存在各种能够参与政治活动的利益团体。各利益团体的政治活动过程就是影响政府的过程，由于各团体之间的利益差别，其对公共政策的诉求和期望也不一样，因此团体之间就必然存在竞争。竞争的结果就是各团体通过对话妥协，形成一种利益均衡格局。在团体理论中，政治活动的主体是各利益团体，而政府仅仅是组织者协调者，处于一种被动的地位。团体决策理论的主旨，就在于依据团体竞争的规则，描述、分析、肯定有意义的团体政治活动，进而制定公共政策。 本文认为异地高考问题从产生、凸显到“解决”（各地方政府政策出台），不同的利益团体在政策过程中发挥着重要的作用，异地高考政策是利益团体间经过竞争达成的。运用团体理论来研究异地高考中的利益问题和动力机制可以提供独特的研究视角，但是在具体运用过程中需要对理论做一些本土化的改造，以更好解释中国公共决策过程。即政府在公共政策的制定过程中承担着多重角色。 3 随迁子女异地高考政策过程分析 异地高考由一个引起社会关注的社会现象上升到公共政策的过程中，各利益集团基于自身的利益采取行动，在博弈过程中表现出不同的行动取向和影响力。 3.1随迁子女异地高考问题衍生出的利益团体及行为 3.1.1持支持态度的团体 第一，中央政府。中央政府在异地高考政策的出台过程中主要是作为政治权威，是社会公共利益的代表。为了解决随迁子女异地接受教育的问题，国务院出台多项政策，从《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》到《2012年工作要点》再到中央四部委联合发布《工作意见》，可以看出中央政府对异地高考持有的态度及采取的措施，中央政府利用自己的权威优势从战略高度把握问题、设计原则，但是在出台一些较模糊的指导性意见后便将制定具体政策的权力交给地方政府，赋予地方政府在异地高考问题上较大的自由裁量权。 第二。随迁子女家庭。随迁子女家庭是异地高考问题中的核心利益相关者之一，异地高考问题进入政策议程，随迁子女家庭这一团体起到了重要的推動作用，该群体也是政策的直接受益者。随迁子女家庭虽然受到户籍限制，家庭处境也处于相对弱势，但是他们善于开展有计划地组织行动，以便获得社会和政府的关注，推动政策议程。 第三，专家学者以及人大代表、政协委员。在本案例中，专家学者以及人大代表表现出的态度基本一致，虽然他们的行动舞台和方式不一样，但都致力于异地高考方案的尽快出台。且专家学者、人大代表以及政协委员都是属于社会权威类人士，有一定的社会号召力，可以利用多样化的渠道为政策出台建言献策。由专家学者、人大代表和政协委员组成的利益团体凭借其专业性和政治性对推动政策议程和提高决策效率发挥了重要作用。 3.1.2持反对态度的团体 第一，本地子女家庭。本地子女家庭是既得利益的代表，他们享受着二元户籍制度下所带来的便利和优越。为了防止自身的利益损失，本地子女家庭也联合起来，反对异地高考政策的出台。自从异地高考问题被提上政策议程以来，本地子女家庭和随迁子女家庭就作为两个主要的利益关联方相互博弈竞争。 第二，以北上广为代表的人口流入大省的地方政府。人口流入大省地方政府由于其角色的多样性复杂性，作为一种多重利益的复合体在面对异地高考问题时，其表现出的态度并不太积极主动，更多的是等候中央的指示，并且有拖延政策出台的倾向。对于以北上广为代表的流入地大省而言，这些省份的经济基础雄厚，教育资源丰富，是流动人口的主要集中地，也是异地高考改革的利益受损方，迫于“压力”不得不出台相关政策。 3.1.3持中立态度的团体 第一，以河南山东为代表的人口流出大省的地方政府。对于以河南山东为代表的人口流出大省来说，流动人口的实际情况于北京广东等省市正好相反，这些省份本地居民自身流出量就比较大，生源不足；高考竞争激励，基本不存在流动人口挤占教育资源的问题，所以这些地方政府在设置异地高考的门槛条件时要求较为宽松，在具体政策制定和执行时基本按照中央的原则要求。因没有损害到这些地方政府的核心利益，所以这些省份对异地高考政策的出台持中立的态度。 第二，大众媒体。作为无冕之王的大众媒体在异地高考政策议程中起到重要的宣传和报道作用。传统媒体与新媒体共同推动着异地高考问题逐渐升温。通过媒体及时报道，展现了各利益团体间相互博弈的过程，为各行动者制定博弈策略建构了信息通道，同时媒体的介入也更加使问题引起政府注意，加速政策出台。 3.2利益团体角色动力机制及互动过程 3.2.1异地高考问题预热阶段 第一，随迁子女家庭利益团体逐渐形成。大规模的人口流动是二十世纪以来中国经济社会转型正在经历的重大变迁之一，大量的剩余农村劳动力涌入城市谋求生存与发展。在异地高考问题尚未凸显之前，中央政府出台了“两为主”的政策旨在解决大部分随迁子女的义务教育问题，但是紧接着需要面临的一个遗留问题就是在流入地接受义务教育的随迁子女面临着异地高考的问题，并且随着我国流动人口基数的增多，随迁子女逐渐结成一个数量庞大的利益群体，只待某一时期让他们登上各方博弈的擂台。 第二，人大代表、专家学者、政协委员齐发力。2008年两会期间，作为全国人大代表的赵林中发现了随迁子女异地高考问题并向大会提出了《高考建议》。他将异地高考问题正式带入到政府和各领域专家的视野。之后，一些具备多重身份的专家学者、人大代表、政府委员等聚集起来，站在专业的角度提出一些异地高考问题的解决建议。 由于这些专业学者的权威性和政治影响，很快教育部便出面对这一阶段的讨论做出回应，规定随迁子女可以在流入地参加高考，但其前提条件是迁入地的高考考卷必须与其户籍所在地的高考考卷完全一致。然而，我国的高考制度实行的是分省自主命题，不难看出，这种回应没有涉及到问题的深层原因且不具备可操作性，只是流于形式而并无实际意义。 3.2.2异地高考政策议题阶段 第一，中央政府进一步重视问题。2009年开始异地高考问题成为两会的焦点，但各级地方政府尚未采取相应回应措施。但在2010年，教育部决定将“进城务工人员随迁子女”的数量和比例作为教育事业发展统计的重要指标。这说明中央已经开始在做信息收集工作，以便为相关政策安排做科学依据。 第二，随迁子女家庭团体介入，方案启动试点。基于前期一些人大代表、专家学者和政协委员打下的舆论基础，且中央政府开始重视这个问题，随迁子女家庭抓住这个博弈的关键时点，从 2010年3月开始，北京、上海、广东等非本地户籍学生家长开始有组织的维权活动，例如每月向教育部提交一次建议书，到北京市教委信访办交涉。 由于随迁家庭的介入，在2010年7月公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出将异地高考改革问题的试行方案出台正式提上政策议程。但由于异地高考政策牵涉的复杂因素太多，政策运行不畅引发的社会风险较大，中央政府仍选择谨慎的政策实验办法，先试点再推广。 第三，中央政策出台。2012年1月教育部发布《工作要点》，敦促各地政府抓紧时间研究异地高考。5月23日，15位法学专家向国务院与教育部提交《公民建议》，对异地高考改革问题推进政府决策议程发挥了极其重要的作用，在9月1日，教育部等四部委下发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，明确出台随迁子女异地高考政策方案的出台期限，从宏观原则和思路上对地方政府解决随迁子女异地高考问题进行指导。 中央层面的主要政策基本上在这一阶段就结束了，中央政府处理异地高考问题主要是规定地方政府政策出台的期限和原则，实际上给了地方政府制定具体政策很大的自由裁量权，其策略选择的原因主要有以下几点：第一，地方政府的本土信息优势。二，异地高考政策风险向地方政府转嫁。中央政府将具体政策制定交给地方政府，其实也是将供给这个公共产品的社会风险（也就是来自民众的政治风险）转嫁给了地方政府，尽可能地避免与民众发生利益冲突。从效率原则来看，基于社会风险转移的地方分权超出其应有的限度，形成所谓的“过度分权”。 3.2.3地方政府异地高考政策出台阶段 第一，本地子女家庭影响具体政策出台进程。中央政府关于异地高考的政策出台后，意识到自身利益可能会受到损害，本地子女家庭开始有组织地反对政策实施，而且他们相对集中、组织有序，具有较多的社会资本和文化资本，容易向地方政府进行利益表达和形成政策压力。由于地方政府正式登上舞台，团体规模不断扩张，博弈的平衡点再次偏移，中央政府的政策意图落到地方进行具体方案制定时发生走样。 第二，地方政府具体政策的分流。在压力型政治和行政体制下，地方政府按照中央的要求制定政策方案，但是由于中央给予了较大的自由裁量权，使得最终地方政府出台的政策呈现两种不同的利益、价值取向。 对于那些人口流出大省，因为这些省份的高考竞争压力本来就大，高考资源也不充裕，基本不会出现大量人口流入而影响本地子女家庭利益或增加地方政府负担的情况。而对于人口流入大省（市）来说，随迁子女在本省参加异地高考无疑会影响当前地方利益格局。地方政府作为当地的施政者，有着自身独立目标追求，会追求本地区利益和自身利益最大化，在中央设置较小行为约束条件下，地方政府逐渐形成了自己独特的利益诉求和行为模式，地方利益集团不断形成并固化了地方利益格局。因此这些省（市）地方政府普遍将门槛设置的较高，严格限制随迁子女在本地参加高考。 在这个阶段，本地子女家庭借助地方政府的力量掌握了话语权，阻止了随迁子女进一步挤占自己的高考资源，许多随迁子女家庭纷纷表示对最终出台的具体政策的不满，大部分人想要满足异地高考的条件仍存在很大困难，政策结果差强人意。 4 结束语 从团体理论的视角来看，随迁子女异地高考政策从问题的凸显到最终政策的出台，是各个利益团体间相互竞争的结果。结合本案例来看，运用团体理论分析中国现实时，政府作为消极的接受者不符合中国强政府的现实。在本案例中，中央政府的政策确实是在团体斗争的结构下出台的，但是它在制定政策时有基于公共利益和自身利益的考量。随着新政策的出台现有利益格局已经被打破，原来的随迁子女家庭团体被分为了符合现有政策要求的团体和不符合要求的团体，各利益团体间的斗争会更加复杂，之后如果单纯依靠地方政府来制定政策细节，那异地高考改革将依然举步维艰，今后的改革中应明确中央和地方的职责权限，加强中央对异地高考改革的统筹和监督作用。地方政府应该因地制宜，保障随迁子女和本地子女的基本权利，使具体的政策更符合我国现实国情。 参考文献： [1] 张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2004. [2] 陈雷.戴维·比克奈尔·杜鲁门：《政治过程：政治利益与公共舆论》[J].公共管理评论， 2007，199- 205. [3] 刘世清，苏苗苗.“异地高考”政策的合理性研究——基于30个省（自治区、直辖市）“异地高考”方案的内容分析[J].高等教育研究，2013（6）：23- 28. [4] 杨瑞.“异地高考”政策的文本梳理和合法性分析[D].陕西师范大学， 2014. [5] 陈斌.“异地高考”政策复杂性探微——基于30个省（自治区、直辖市）“异地高考”方案的内容分析[J].教育科学，2015，31（1）：55- 62. [6] 褚宏启.城镇化进程中的户籍制度改革与教育机会均等- -如何深化异地中考和异地高考改革[J].清华大学教育研究，2015 （6）：9- 16 . [7] 景安磊，周海涛， 李虔. 多源流理论视域下的异地高考政策议程分析[J].全球教育展望， 2014，43（3）：108-115. [8] 周楠.公共政策過程理论视阈下中国异地高考问题研究[D].中国科学技术大学，2015. [9] 马小娟. 基于政策模型公民参与的三种分析范式[J].求索，2012 （12）：182-184 . |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。