| 标题 | “四风”治理与地方政府理政行为研究 |
| 范文 | 张志明 肖蓉 摘要：十八大以来党中央以巨大的政治勇气和正风肃纪的毅力整顿治理“四风”，扭转了“四风”蔓延的态势，加快推动地方政府工作作风的良性发展；但新时代下“四风”问题影响到了党和政府的政治生态环境，也影响到地方政府理政工作绩效，“四风”顽疾仍有异变的新问题，实则老问题，作风建设要永不止步。本文从地方政府理政行为与“四风”问题联系进行正向负向分析价值；探讨“公我”理念克制“利我”的形式主义，用“以人民为中心思想”理念克制“权念”的官僚主义，用“重塑价值认可”理念克制“悖念”的享乐主义，用“法义”理念克制“膨欲”的奢侈之风；并从制度构建环境、以人民导向的责任倒逼、公共行政伦理方向提升“地方政府理政行为”、治理“四风”问题。 关键词：“四风”治理 “四风”问题 地方政府 理政行为 中图分类号：D67 文献标识码：A "Four Winds" Governance and Local Government Administrative Behavior Zhang Zhiming，Xiaorong （Hubei University， Wuhan 430062， Hubei， China） Abstract：Since the 18th National Congress of the Peoples Republic of China， the Party Central Committee has exerted great eff orts to rectify and govern the “Four Winds” with tremendous political courage and perseverance from constant positive winds， reversing the trend of “four winds” and accelerating the virtuous style of local government work. Development. But in the new era， the “four winds” issue has aff ected the political and ecological environment of the party and the government， and also aff ected the performance of local government governance work. The “four winds” stubborn illness still has new problems， but in reality they are the old problems. So the work style construction will never stop. The article conducts a positive negative analysis of the relationship between the administrative behavior of local government and the “four winds”issue， explores the “self-denying” philosophy and restrains “formalism” formalism， and uses the “people-centered thinking” concept to restrain the “power concept” bureaucratism， uses the concept of "remodeling value recognition" to restrain the hedonism of "remembering" ， uses the "law and justice" concept to restrain the luxury of "extension". And from the system construction environment， people-oriented responsibility， public administration ethics direction to promote "local government governance behavior" and govern the "four wind" issues. Keywords："Four Winds" governance "Four Winds" problem Local government Administrative behavior 习近平总书记曾就新華社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出指示，他指出文章反映的情况，看似新问题，实则老问题，再次表明“四风”问题顽固反复性，纠正“四风”不能止步，作风建设永远在路上。[1] “四风”问题是地方政府理政行为中的“新演化”，同时地方政府理政的自身行为存有“免疫能力”下降，为“四风”问题打开了侵蚀其“中枢思想行为”空间。面对“四风”问题，党和政府重拳整治、正本清源，巩固端正地方政府理政作风；“四风”问题要常抓不懈、长抓不止，并在地方政府中落到实处。 1 “四风”与地方政府理政行为中的“不良表现”的联系源 党的十九大后，以习近平同志为核心的党中央，以巨大的政治勇气和正风肃纪的坚强决心，在取得“四风”治理已有的起点上再出发，不忘初心、牢记使命，砥励前行、发扬钉钉子精神，不断巩固和拓展落实中央八项规定精神成果。“四风”是“形式主义”“官僚主义”“享乐主义”“奢靡之风”，与党的宗旨和优良作风格格不入，与建立服务型政府相背离。地方政府理政行为（以下简称“地政行为”）中出现“四风”问题以后，会有“假作为”“乱作为”“不作为”“腐化作为”的表现行为。 异变的“形式主义”式样：有“口号形式”，表态多调门高、行动少落实差，个别领导干部说一套做一套；有“走秀式调研形式”，搞“大伙演、领导看”的调研；有“服务变形、摆设式的形式”，单位服务群众上实行以“管卡压”变为“推绕拖”，政务服务热线电话和政府网站的便民沟通、咨询成为“摆设”；有“会议文风形式”，用会议落实会议、文件落实文件、文风念稿；有“工作实绩搞材料美化政绩”形式。这些“地政行为”看上去是在认真履行其职能、干的“热火朝天”，实则是“走一圈”“晒一回太阳”“问候一声”的“假作为”；地方政府官员的“假作为”，使其理政工作上产生偏离“实事求是思想路线”作为，偏离“党的群众路线”脱离人民群众的作为，形成“功利主义”的私利作为。“形式主义”在地方官员思想中一旦扎根，就会滋长“错误的政绩观”和淡化实事求是、求真务实的调查之风，影响理政决策和公共治理的实效、背离当地人民群众的意愿。 异变的“官僚主义”形态：有“上位心理”，有些领导惯于办公会议用命令式思维；有“躲猫猫的官場经”，凡事都要上级拍板，层层上报、层层不表态，避免自己担责；有的部门与下属单位签订“责任状”，责任下移，古人云：“为官避事平生耻”。有的领导干部把自己凌驾于组织之上，老子天下第一，把党派他去主政的地方当成了自己的“独立王国”，用干部、作决策不按规定向中央报告，搞小山头、小团伙、小圈子。[2] 有的是凌驾于群众之上的官老爷做派，这些人做官越久，群众意识就越差，自我膨胀、尾巴翘到天上，特权思想泛滥，他们总觉得自己是来管人的，要让群众、基层围着他转、为他服务。[3] 地方政府的“官僚主义”思想，形成自身特权意识认知偏好、工作中可以特权操作，担当缺失的压力型作为；使得“地政行为”产生“乱作为”，导致“臆断决策”、权力寻租、钱权交易的腐败作为，政策行为会存有不公正、忽视一部分“多数人的利益”及“弱势群体的利益”。地方官员自我高高在上的特权思想行为，变理政的出发点从“为人民服务的服务型政府”转向“自我为中心的统治型官老爷”，独断专行，绩效“变质”。 异变的“享乐主义”花样：有的“以公事之名、行公款出国和旅游享受之实”；违规公款吃喝转入内部食堂、培训中心、农家乐等隐蔽场所，或接受私营企业在高档小区内安排的“一桌餐”；[1] 有的错峰送礼品、礼金，时间不固定在节假日，用快递收送、用电子货币发送交易等“隐蔽性行为”；有的官员的“官场享乐经”是“干多干少一个样，多干吃苦不落好、少干一点没啥事、不干无责真享受”。地方政府官员的“享乐主义”理念，会使其偏离艰苦奋斗的优良传统，精神信仰迷茫。“享乐主义”导致“地政行为”出现“不作为”；地方政府官员“懒政”理政进取之心退减、“怠政”贪图享乐，行事得过且过；下属人员“熬下班” “混日子”、工作份内之事无精打采，理政执行难以满足当地群众需要。 异变的“奢靡之风”基态：有的婚丧喜庆事宜化整为零分批操办、异地操办、变换身份操办，或只收礼金不办酒席。[1] 有的“以大分小、挂账集中”消费发票报销；有的通过违规借用下属单位或企业车辆等方式使用公务用车，甚至变“公车私用”为“私车公养”；有的办公用房“外朴内华”、打着工作职能扩大需要进行大兴土木建设办公楼；有的用自己的钱进行高标准或挥霍性的消费，在日常生活中讲排场、比阔气、土豪气派，违背《廉洁自律准则》里的“尚俭戒奢”要求。地方政府官员铺张浪费、生活糜腐堕落、贪污受贿之心上涨，养成“骄奢淫逸”的习惯。“奢靡之风”导致“地政行为”出现“腐化作为”；拜金追求、钱权交易致使工程建设违背市场竞争规则，生活上挥霍纳税人的财富、追求低级趣味，理政准则偏离人民群众意愿。 “形式主义”容易滋生地方政府“假作为”“官僚主义”容易滋生地方政府“乱作为”“享乐主义”容易滋生地方政府“不作为”“奢靡之风”容易滋生地方政府“腐化作为”；四者之间不是孤立的，而是交织联系的、是并发的，整体思考、连贯性分析、多方位多手段层层性治理。 2 “四风”利益分析价值 人的精神信仰和理念的迷失，加之所处的当时制度体制、作风环境的不完善性缺口，逐渐形成的“四风”问题。要治理“四风”，探讨研究其利益价值要从正向、负向对“四风”进行分析价值梳理。 2.1“四风”利益正向分析价值 笔者认为，“四风问题说到底是人性发展的不完善，与具体环境相孪生出来的思维认知”。受当前“理性经济人”发展局限，要把“四风”问题规制到法律体制内牢笼里，“四风利益之私”限制到群众认可接受的范围内；但要正确对待“四风”利益价值，要积极认识换位分析其内质。 第一，辩证思维分析价值。“四风”问题变形存在，也说明人性“存私”的存在，但人性“存私”的理念驱使指引着人们的追求行为，地方政府官员个人正是对自身需要（晋升、相应的表彰、美好生活的向往）的追求及满足，激发了努力行动的动力。当前构建社会主义法治社会，为我国社会主义制度具有的公正性展现提供保障、提高人民群众的获得感。根据马斯洛的需要层次理论，地方政府官员的“自利性”追求也是有其需要层次的表现，应当予以重视；制度公正的基本原则是尊重个人合理正当的利益价值，但要惩罚规制私人利益在公共利益上的不正当性、不合法性的行为，要尊重地方政府官员的正当性私利、发挥动力引擎作用，又要引导规定“地政行为”的程度。 第二，与时俱进地“破立观”分析价值。中国共产党不断创新保持其自身的先进性和纯洁性的工作作风，对不良作风下大力气整顿、推陈出新，提高党的执政能力、政府理政执行能力。 从20世纪40年代初毛泽东同志在延安的“整风运动”以整顿当时的“主观主义”“宗派主义”“党八股”统一了全党思想，提高了当时共产党的人民政府的工作作风；20世纪70年代末开展“关于真理标准问题的讨论”，克服了当时的“教条主义”工作作风，树立了“实践是检验真理的唯一标准”，重新确立了党和政府“实事求是”的工作作风；党的十六大和十七大期间下决心坚决改进会议文风，着力整治散懒庸怠、骄奢等不良作风；再到十八大以来开展的“群众路线教育活动”，专门针对“四风”问题进行整顿，转变政府理政服务能力。对于不同“顽疾”的工作作风影响着“地政行为”；党和政府审时度势破除时代性的工作作风中的不良作风、立规矩扬新风、创新“地政行为”，为“四风”治理沉淀智慧经验，正如十九大报告所指出：“时代是思想之母，实践是理论之源。” 2.2“四风”利益负向分析价值 “四风”思想行为作为一种具有独特作用，会将其内含的“歪风之气”影响到“地政行为”之中。 第一，“四风的负外部性”分析价值。此“负外部性”在党政组织间进行外溢传播，滋生地方府际部门之间、个人之间“私利性假作为”“官僚主义的特权性乱作为”“享乐主义的懒怠性不作为”“奢靡之风的挥霍性腐化作为”，污染着地方政府组织的优良作风环境，组织间体制规制形同虚设。笔者认为，“四风负外部性”会逐渐使府际、部门、个人之间有“博弈心理”，即一个府际、部门见到另一个府际、部门有不尽职尽责工作状态时，该组织会有自身也不用尽职尽责，个人之间也会存有如此认识心理。“四风负外部性”也弥漫阻隔着地方政府组织与群众间的关系，地方府际、部门自身帯有“四风”之气使得理政治理、执行能力下降，会疏远群众、损害或忽视群众利益、影响群众信任，从而“地政行为”与群众满意认可之间出现不相符。 第二，“自我利益優先”的分析价值。“四风”与个人追求自我私利相辅相生，个人追求正当适合的利益满足时往往放大自利的范围和程度产生“四风”之气，“四风”之气的盛行也会助长追求“自利优先的”。地方政府官员个人“自我利益优先”行为，追求近期目标、产生急功近利行为，易忽视重大决策的本质与政策执行的公正原则、正义原则。 “四风”正向、反向分析价值，要从人性固有的属性来治理“四风”、构建“尚公适私”的体制机制，做好相关制度安排设计，以充分激发地方政府理政能力的积极性、尊重其应有的“私利”程度，又要惩戒损害公共利益的行为和政策要求行为。 3 升华地方政府“新时代四风”理念 “四风”问题在不同时期表现的具体形态不同。古有官员“欺瞒型形象作派”“统治型官老爷作派”“游世型行乐作派”“骄奢淫逸型挥霍作派”；抗日战争时期边区政府有工作上的“主观主义、宗派主义、党八股”之风；社会主义建设初期违背实事求是原则工作上产生“反右风扩大化”“共产风浮夸风”；改革开放初期邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中指出，官僚主义作风是党和国家政治生活中一个广泛存在的现象；社会主义市场经济建设以后产生工作上“四风”问题；到新时代工作作风的“四风”异变问题。 新时代地方政府转变职能、建立服务型政府，治理“地政行为”中的“四风”问题，升华新时代“四风”理念。 一是“形式主义”。以“利我”之态为基础下，责任缺失、利己主义行为、华而不实；地方政府应以“公我”理念指引教化“利我”之态，来服务群众需求维护群众利益。“公我”的理念上要“国而忘家，公而忘私（汉书·贾谊传）”“大道之行，天下为公（礼记·礼运）”；工作上实干勤奋、实事求是，正如毛泽东同志所言：“走马看花不如驻马看花，驻马看花不如下马看花”“没有调查就没有发言权”，提升“伏身基层实际”理政行为的“公我”之态。 二是“官僚主义”。以“权念”理念为基础下，“特权官老爷”行为、权钱扭曲，“特权心理”也为其他方面的作风问题奠定心理操作支撑，地方政府应以“人民为中心的思想”的服务行为，把当地人民的利益需求作为其理政服务的切入口、用当地人民的获得感程度来检验其是否做到权为民所用、利为民所谋，正所谓“天下之大，黎元为先（唐·李世民《晋宣帝总论》）”“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐（范仲淹《岳阳楼记》）”，地方政府用权行为以“民利优先”的服务型工作作风。确如美国公共行政学家乔治·弗雷德里克森提出公共行政首要原理之一是：“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上。”[4]地方政府以人民为中心的思想、坚持人民至上，将“公共行政本质的善” 为人民所共享、为人民所获得的善服务，体现了这一公共行政原理。 三是“享乐主义”。以“悖念”认知为基础下，信仰迷失、理想淡化、不担当，形成所谓的“人生得意须尽欢，莫使金樽空对月”“今朝有酒今朝醉”当下的“游世”之念，“为公家的事得罪人，不划算”“反正没有往自己口袋里装钱，严不严与我何干”的认识偏见；地方政府应以“重塑价值认可”，使信念行为重新回归并且具体化，强化“吃苦在前、享受在后”的具体行为、强化艰苦奋斗、理想意义与正确的幸福观，提升地方政府勤政、当为勇为的工作作风。 四是“奢靡之风”。以“膨欲”为基础下，追求奢侈消费、挥霍浪费、低级趣味的拜金思想欲望严重膨胀；地方政府应以“法义”理念，用法治规范行为、用“积极的人格理想追求之义”内化行为，追求对美好的生活的向往、追求卓越的目标的思想境界。以践行党中央制订的“八项规定和六项禁令”《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，作为其用法治准则监督规范其自身行为、理政行为；同时做到“节用主义”，正如墨家所提倡的“足以充虚继气，强股肱，耳目聪明，则止。冬服绀之衣，轻且暖；夏服络之衣，轻且清，则止。车为服重致远，乘之则安，引入则利，舟舟楫足以将之，则止。足以给民用，则止。（墨子·节用）”，将对待个人生活、人生价值与理政利民相统一。 新时代下用“公我”理念克制“利我”的形式主义，用“以人民为中心思想”理念克制“权念”的官僚主义，用“重塑价值认可”理念克制“悖念”的享乐主义，用“法义”理念克制“膨欲”的奢侈之风。“地政行为”中深化践行“四风”理念，具体举措要彰显善的公平正义原则目标。美国约翰·罗尔斯所说：“一个人的目标不是一蹴而就的，而是逐步形成的；但他能够以正义所允许的方式制定并执行某种生活计划，从而形成他的自我统一。”[5] 地方政府在其职权能力范围内执行新时代“四风”理念的理政决策的公平正义性。 4 提升“地政行为”中的“四风”治理之基 地方政府端正工作作风、增强工作效率能力、提升理政水平，就需要推进“四风”治理，力破“四风”顽疾。那么如何打牢对“四风”治理产生有效性的根治基础呢？本文试图从制度环境构建、人民导向的责任倒逼、行政伦理方面进行探讨。 4.1制度環境构建 当前“四风”问题之所以突出，关键还是制度出了问题，要么是相关的制度缺失，要么是现有制度形同虚设、执行不力；因此必须始终把制度建设贯穿于治理四风之中，构建内容协调、有效管用的制度体系。[6] 新时代治理“四风”问题要创新制度，营造良好的制度氛围。 第一，建立“人民群众（或代表）参与协商‘问题决策制度”的赋权。立规矩、建机构，设置具体程序确保人民能够参与到公共事务和公务行为之中，组建专门机构协调人民与公务部门之间关系。[7]地方政府的重大决策和涉及当地人民群众切身利益的工程项目，赋予当地人民群众或代表有权与地方政府理政决策进行参与协商确定后实施，并且在政策措施执行过程中参与监督、进行协商改进；推动对“假作为、乱作为、不作为、腐化作为”现象的治理，为“四风”治理提供良好的体制环境；确保“地政行为”为当地人民群众的合理性、公正性服务。 第二，创新“明察暗访”监督制度。由于新时代法治追究问责下“四风”问题异变、更隐蔽性，利益交叉的关联性，“上位权力”的压力型保护，以及个人“自我保护意识”的缄默，使得常规监督、正式监督有效程度减弱，需要创新监督制度。而“明察暗访”监督制度可以发挥独特的作用，一方面上级有关部门人员对地方政府决策和工作开展公开检查询问，同时对该体制内的成员例行正式“一对一的无记名式”信息交流；另一方面上级有关部门人员要对所在地人民群众进行暗访咨询本地工作人员工作实绩、不公开的多数量的“无记名式”的谈话记录，同时上级监督人员采用与该地体制内工作人员实行不公开的“非正式临时性”谈话，完善暗访形式。这种“明察暗访”监督可以净化府际、部门、个人之间的外显的工作作风环境，净化地方政府工作的“内倾性行为”的监督环境。 4.2以“人民为导向的责任倒逼” 立法定规，完善公共部门和公职人员在政策过程中接受人民问责的制度机制。[7] “地政行为”中的“四风”问题是其理政决策没有以“人民为导向”，缺少“为谁服务、怎样分配服务责任”的导向。地方政府以人民群众利益需求实现的责任为“终端的总责任”，来倒逼“地政行为”决策和工作具体举措的分目标责任。 第一，府际、部门、个人之间的“责任倒逼”。地方政府在中央统一工作部署下，其理政工作与当地人民群众互动参与协商后把地方政府确定的总目标分解到各单位任务目标及目标责任，在单位任务目标下再分解到个人的任务目标及所承担的责任，而且有关领导做好沟通、协调支持；以责任倒逼府际部门工作人员间的工作绩效进度、目标效率、任务情况。“人民为导向的责任倒逼”工作作风可以减少主体责任不清，又可以明确任务和责任；为敢担责、敢作为、敢啃硬骨头、自律节俭节制为民谋获得感的人，提供资源和支持平台，加快治理“四风”问题、整治“四风”顽疾。 第二，是抓“关键少数”的责任倒逼。政府组织部门中的“关键少数”一把手领导，执行着人民群众赋予的权力，应为人民群众负责，权力就是责任、责任就是担当。“一把手是关键，要把责任扛在肩上，勇于挑最主要的担子，敢于啃最硬的骨头，善于接最烫手的山芋”。[8] 地方政府中的“关键少数”一把手要为人民群众的美好生活需求实现担担子，以人民为导向做好工作作风倒逼一把手的责任连带意识、行动意识；要拜人民为师，向人民学习，放下架子，扑下身子，接地气、通下情，身入更要心至；[8] “关键少数”一把手要以身作则，形成“头雁效应”，以上率下，一级做给一级看、一级带着一级干的责任共进效应。 另外笔者认为，“在地方上创建让人民群众（或代表）参与关键少数一把手的一届任期一届考核评价制度化，并将考核结果信息向公众公开，压实一把手的责任工作作风意识。”用“人民导向的责任倒逼”工作作风，推进“地政行为”的公正，破除“四风”问题。 4.3引领“四风”治理的公共行政伦理 公共行政涉及多数人民群众利益的规则化的活动，应在公共行政伦理下坚持公共行政价值和精神取向，指导治理“四风”问题的行政伦理。 第一，坚持“民本位”的行政伦理。国家性质、宪法、法律决定了公共行政行为，以及公共政策产出过程和结果，据此国内公共行政要坚持“民本位”价值追求。地方政府在理政工作中践行“民本位”价值，为人民服务，人民对美好生活需求反映为中心，正如“人无于水监，当于民监。（尚书·酒诰）”的理念。“地政行为”在价值理念上坚持人民至上，在决策上坚持当地人民群众有序合法互动参与协商对话，在执行上坚持法治、公平正义、效率与人性化。地方政府以“民本位”的价值行政伦理，回应人民群众需求，推进“四风”治理的价值导向，忠实地履行好自身的职责，做好人民的“勤务员”。 第二，“执行等级本位”的公平伦理。在科层制建构下，公共行政执行是有等级的，这种执行等级是合法的职位和职责所具有的内在属性，也是公共行政公平伦理在公共事务里实现的表现的环节。在每一个执行层级上都秉持公平价值优先，层级间的公平价值又相互联系统一的，以此执行等级事务的绩效。地方政府在着重公平价值里，强调发挥执行等级的责任效率、绩效成本节约优势。执行等级在为人民群众利益广泛化服务和目标实现时，才具有“执行等级本位”的公平价值；权力、执行等级、公平价值是为人民群众所支持和赋予的职责有效开展工作公平价值下被认可，在公共行政执行中是兼容的统一。在执行等级上坚持公平价值伦理可以净化自我认识、反对“四风”理念作为。 第三，“修身本位”的行政伦理。树立共产主义崇高理想、牢记党的使命和宗旨，将理想和道德、与个人自律相结合，加强个人自身修养。地方政府官员个人学习和行动上以马克思主义思想作为、社会主义核心价值观作为准则，践行自身“慎独自律”精神。治理“四风”问题需要提高人们的道德觉悟，加强精神自律；马克思说过：“道德的基础就是人类精神的自律”。[9] 地方官员作为“父母官”要以“百姓之事为己事”，恪守行政伦理慎独自律的作为，就如《中庸》所言：“是故君子戒慎乎其所不睹，恐惧乎其所不闻。莫见乎隐，莫显乎微，故君子慎其独也（礼记·中庸）。” 来学习古人的慎独自律操守。以党的崇高理想为追求方向，用慎独自律行为来管理好个人的“好家风”，以“好家风”带动个人理政作为的守法与正气之风。应通过伦理教育，使其发自内心地认识到，廉政既要廉洁也要效能；并引导公众革新廉能政治观念，积极参与到“四风”治理，摒弃“事不关己高高挂起”的信念，为地方政府理政更好地发展走好“最后一公里”，为“四风”治理打下坚实的操守基础。 参考文献： [1] 习近平.纠正“四风”不能止步 作风建设永远在路上[N].新华社，2017- 12- 11. [2] 习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017. [3] 人民日报批“官老爷做派”：坚决反对官僚主义[N].人民日报，2018- 03- 26. [4] [美] 乔治·弗雷德里克森. 公共行政的精神（中文修订版）[M].北京：中国人民大学出版社，2013. [5] [美] 约翰·罗尔斯. 正义论[M].上海：上海译文出版社，1991. [6] 金伟.中国共产党治理“四风”的历史考察及其经验[J].湖南社会科学，2014（6）：66. [7] 李瑞昌.公共责任与“四风”治理[J].中国行政管理，2018（02）：14. [8] 中央政治局半年考，习近平这样要求“关键少数”[N].央视网，2018-03- 23. [9] 刘意.“四风”问题的由来、危害及治理[J].求知，2013（9）：12. |
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