| 标题 | 权责清单动态管理机制研究 |
| 范文 | 徐军 摘要：权责清单动态管理机制是权责清单制度建设的重要组成部分，本文结合当前部分省份的实践经验，研究了权责清单动态管理机制的责任主体、工作流程、动态管理的调整因素以及监督问责机制。同时从权责清单动态调整中存在的问题入手，提出了对策建议，对我国中央政府与各省级政府完善权责清单动态管理机制有积极的借鉴意义。 关键词：权责清单 动态管理 运行机制 对策建议 中图分类号：D630 文献标识码：A 党的十八届三中全会首次提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”。十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中再次指出，“全面推行政府部门权责清单制度”。权责清单制度是以习近平为核心的新一届领导人治国理政的重要决策。在党中央和国家的总体战略部署下，各级政府均已梳理、制定并公示了本级政府的权责清单。权责清单制度是规范政府权力运行，依法行政的重要手段，是一项需要长期建设的基础性制度，而权责清单并不是静态目录，它会随着减政放权、机构改革等因素而调整变化。因此，在当前已建立的权责清单目录基础上，研究权责清单的动态管理机制，对于权责清单的长效管理机制的建设有着重要作用[1]。目前国内关于这方面的研究尚不多见。 各级政府在制定权责清单的同时也在积极研究权责清单的动态管理机制。部分省级政府在制定权责清单之初便定义了权责清单的动态管理机制，如浙江省政府出台《浙江省政府部门权力清单管理办法》（浙政办发[2015]109号）便对动态管理机制进行了定义。另外，还有部分省级政府出台了具体的动态管理办法。如山东省政府出台了《山东省行政权力清单动态管理办法》（鲁政字〔2016〕76号），山西省政府出台了《山西省政府部门权责清单动态管理办法》（晋政发〔2016〕35号）。中央政府尚未出台相关的规范性文件。这些已出台的省级规范性文件集中规定了权责清单随法律法规和减政放权政策调整而调整的要求以及动态调整的工作程序和责任机构的分工等方面的内容。各省级政府定义的动态管理具体细则却存在一定的差异。 1 权责清单的内涵 1.1 權责清单 政府各部门权责清单是法律法规赋予政府各部门行使权力的职责目录。目前，各省级政府对其具体的内涵定义存在差异。在《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中提到，“要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布”。大多数省级政府的权责清单均是按照此文件要求的内容进行定义，但也有部分省级政府扩展了权责清单的内涵。如浙江省《浙江省政府部门权力清单管理办法》中权责清单信息涵盖了基本信息和运行信息两类，基本信息有职权名称、基本编码、类型、依据，运行信息有行使主体、流程图、监督方式以及收费依据和标准、办理时限、服务表格等内容。从权利事项的类型来分，权责清单可分为行政许可（行政审批）清单、行政处罚清单、行政强制清单等不同类型。 1.2 权责清单动态管理的内涵 动态管理是对权责清单的动态调整，具体包含权责事项的新增、取消、合并、拆分、下放与承接、废置、划转、内容变更等调整类型。其中，合并是将多个权责事项合并为一个或多个权责事项；拆分是将一个权责事项拆分成多个；下放与承接是将权责事项的行使主体由上级政府下放至下级政府，上级政府进行下放管理，下级政府进行承接管理；废置是权责事项不实施，但是不予取消，未来有取消或恢复实施的可能；划转是将权责事项从某一政府部门划转到其他政府部门；内容变更是将权责事项的具体内容进行调整变更。 2 权责清单动态调整因素 2.1 法律法规的立改废释 政府建设权责清单制度，是推进依法行政，建设阳光政府的重要手段。因此，权责清单目录事项要有法律法规依据，最大程度地减少部门的权力寻租空间，无法律法规的部门职权均不能列入权责清单。法律法规的范畴是国家法律、行政法规、法规以及部门规章，而地方政府和部门的一般规范性文件均不能作为权责事项的依据。由于法律法规是动态变化的，因此，权责清单中的权责事项应随法律法规的立改废释等情形及时进行新增、取消、下放等调整。 2.2 简政放权相关措施 各级政府在推进简政放权改革的过程中，会将本级政府的权责事项向下级政府放权、向市场放权。由上级政府下放的权责事项，本级政府要按时按要求承接；按规定应由本级政府下放的权责事项，本级政府要及时下放；对于发放于市场的权责事项要及时取消或废置，如国务院在2017年9月国发〔2017〕46号文中，一次性取消了40项由国务院部门实施的权责事项，以及12项由地方实施的权责事项。 2.3 机构及职能的调整 权责清单是本级政府的权责事项目录，权责清单的行使主体是政府各部门，因此政府各部门的新设、合并、撤销必然会带来权责清单的动态调整。与此同时，政府各部门之间的职能新设、取消、调整、划转等，其权责事项也会随之产生合并、拆分以及不同部门间的事项划转。 2.4 权责事项内容的变化 权责事项包含事项名称、行使主体、流程图和监督方式等。权责事项具体的事项名称、流程图和监督方式等内容应根据实际的工作要求及变化而变化，即权责清单中的事项内容也应进行变更管理。 权责清单是某一级政府的权力集合，根据这一级政府内部的职责划分，将权力集合分为不同的权责事项，通过“三定规定”等规范性文件赋予政府各组成部门权力与职责。因此，权责清单的划转、合并、拆分以及内容变更等管理仍然是在本级政府内部范围的调整，是这一级政府内部优化职能配置和完善权责清单的举措。但是对于权责清单的新增、取消和下放操作，其实质是对这一级政府权力集合的调整。根据“依法行政”“职责法定”的原则，这些动态管理需要依据法律法规的设立颁布、修改、废除，中央政府或上级政府简政放权的规范性文件的规定来实施。 3 权责清单动态管理的工作流程 权责清单的管理者一般包含权责事项的行使主体政府各部门、负责政府各部门职能管理的机构编制部门、负责政府法制工作的法制部门、负责简政放权工作的行政审批制度改革牵头部门、负责最终审核确认的本级政府以及负责工作监督的监察机关等。 对于权责清单动态管理的工作流程依据调整因素不同分成两种。一种是因权责事项设定依据发生变化（即法律法规的立改废释或简政放权）而对权责清单进行动态调整。具体流程是依据法律法规的调整，以及中央政府、上级政府或本级政府的相关规范性文件，由政府具体部门发起事项的动态调整申请，再由法制部门进行合法性审查，机构编制部门从职能管理角度进行复审确认，最后由本级政府进行最终确认。流程较为复杂，即“政府部门申请-法制部门合法性审查-机构编制部门职能审查-政府审定”的动态调整程序。另一种是权责事项设定依据不变的基础上，因机构与职能的调整或内容的变化而对权责清单进行动态调整。具体流程是政府部门依据本级政府相关规范性文件发起动态调整申请，再由机构编制部门进行审核确认，即“政府部门申请-机构编制部门审定”的动态调整程序。 为确保动态调整的及时性，动态调整的工作流程既要规定清晰的流程，也要规定流程中各个环节的办理时间要求。 4 多方监督及问责机制 权责清单动态管理还应及时公示并接受社会监督，并应畅通监督举报渠道，建立健全问责机制。 4.1 动态调整的公示管理 对于动态调整后的权责清单应及时在政府门户网站或政府公报进行公示，接受社会公众监督。同时，应建立权责清单动态调整日志台账，逐条记录权责清单动态调整的时间、依据、调整前后的内容等。并同步公示权责清单的动态调整日志。 4.2 建立第三方工作评估机制 探索与高校、科研机构、社会企业等第三方机构进行合作，由第三方机构对权责清单的动态管理机制进行评估，对动态管理中的问题进行监督，广泛听取专家、学者等各方建议。 4.3 动态管理的监督举报机制 在公示权责清单的同时，应建立健全監督举报机制，公示监督电话和信箱，畅通监督举报渠道，及时收集社会公众、社会组织的意见，并及时给予反馈。利用社会力量监督各部门按规定调整权责清单，保障依法行政、令行禁止、简政放权政策执行到位。 4.4 动态管理的违规处罚与问责机制 一是在政府各部门内部应建立健全违规处罚机制和问责机制，明确责任人，有专人对本部门的权责清单工作进行监管，对下级单位的权责清单工作进行监督，对于未按规定动态调整权责清单或没有文件依据擅自调整权责清单的进行问责。二是权责清单的责任管理部门应建立定期监督检查机制，及时发现相关的违规行为并给予处罚问责，保障权责清单动态管理的严肃性。 5 权责清单动态调整中存在的主要问题 现阶段，各省级政府已建立的权责清单动态管理机制，基本满足了各级政府对于权责清单动态管理的日常需求，但普遍存在以下4方面的问题. 5.1 权责清单的调整不够及时 部分省级政府如浙江、山西等在动态管理办法中对动态管理时限做出了明确规定，但也有部分省级政府如安徽、江西等采取按季度甚至按年度定期更新权责清单的方式，这就存在较大的滞后性，政府各部门行使职能时很难与权责清单规定的职责范围保持一致，社会监督也形同虚设。 5.2 权责清单的调整不够审慎 权责清单是我国在几十年国家治理实践经验上建设起来的国家行政管理体系的职责内容，需要审慎取消、下放和调整。 第一，事项下放过程中上下级政府间往往无法做到有效衔接。上级政府为了达到简政放权的目标，将大量权责事项下放到下一级政府部门。一是我国的行政管理体系是金字塔式结构，基层政府的人才队伍、财政资金以及仪器设备等均与上级政府差距较大。对于有些审批流程复杂、专业性要求强、需要专业仪器设备的权责事项，下放至基层政府后，需要花费更多的人力财力，而审批的专业性等也有一定程度的下降。二是下级政府在承接上级政府下放的权责事项时，需要配套人员、配套资金，展开人员技能培训等，需要事项承接的过渡期，下级政府才能顺利完成上级下放事项的承接。 第二，事项取消下放，但其关联的事项没有同步取消下放，带来取消下放效果不明显。对于企业开展经营活动，比如固定资产的投资，往往需要办理多个审批事项。如果这些审批事项有些进行了下放，有些没有下放。对于企业来讲，需要前往不同层级的政府办理审批事项，才能完成固定资产投资的审批。因此，这种放权行为并没有给企业带来切实的获得感。 第三，事项的取消后缺乏配套的事中事后监管措施。我国对于市场的监管长期采用的是以审批代监管，通过事前审批，设置准入门槛，建立市场准入白名单制度。而简政放权工作中政府的宗旨是减少事前审批，激发市场活力，加强事中事后监管。现阶段国家大力推进简政放权，但对于事中事后监管举措力度不够。在激发市场活力，优化营商环境的同时，也带来了不法经营者扰乱市场秩序，谋取不正当利益等现象。 5.3 问责机制不健全 对于政府各部门隐藏的权力行为，没有按规定及时取消和下放权责事项，没有按规定及时承接权责事项等现象普遍存在，而缺乏明确的问责机制和处罚措施，因此，近年来权责清单动态管理工作中少有对责任人员问责的情况。 5.4 缺少从权力运行视角研究权责清单动态管理机制 权责清单是政府各部门行使权力的依据，权责清单的动态调整更多地是依据法律法规、上级政府文件以及简政放权的政策要求，这样动态调整更多的是依据文件或人为主观意愿，缺乏从实际出发、从问题出发研究权责清单动态管理机制。 6 对策建议 中央政府以及各省级政府应在部分地区前期实践探索基础上，出台权责清单动态管理办法，并在动态管理办法的基础上，结合当前存在的问题，不断完善动态管理机制[2]。 6.1 实时动态调整权责清单目录 过去政府各部门职能设置的主要依据是“三定规定”，其职责定义较为笼统宽泛，出现了各种隐藏权力、边界不清的权力。权责清单正是具体化各部门职责内容的目录。因此，权责清单应作为本级政府各部门行权的依据和准则，必须进行及时调整。 6.2 采用审慎态度动态调整权责清单 权责清单的动态调整要依法依规，对于简政放权中事项的取消和下放要采用审慎态度。一是要研究“全链条”的事项的取消和下放，从企业和社会公众实际需求的角度，突出事项下放的整体性和系统性，切实提高简政放权成效。二是要做好事项下放过程中上下级政府之间的无缝衔接，设置下放过渡期，下放事项的同时给予下级政府配套资金、给予指导，并对下级的承接能力进行考核，考核合格后才完成事项下放，最大程度地降低下放过程中的“真空期”。三是事项动态调整后，要做好事中事后监管。对于取消或由审批变为备案的事项，应探索建立信用评价体系、信息公示抽检[3]等措施，探索“双随机一公开”监管模式，维护良好的社会主义市场秩序。 6.3 探索从权力运行的视角研究权责动态管理机制 权责清单是法律法规赋予本级政府的权力集合，而本级政府的权责清单设置是否合理，在政府各部门之间的分配是否合理等更需要从权力执行的视角去研究分析。研究各项权责清单的执行效率与执行中的问题，进而发现权责清单职责交叉、职责不清、权力流程冗长等问题；研究权责清单执行的社会公众满意度评价，进而优化政府职能配置，让政府更好地服务于社会。当前各省在“放管服”改革中的“最多跑一次”[4]便是从权力运行更好服务公众的视角优化权责清单。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及相关的改革方案中，机构改革的重点之一就是优化职能配置，理顺职能边界，解决职能重叠、职能交叉、职责不清等问题。权责清单是政府职能的量化清单，从实际权力运行的视角研究权责清单动态管理机制，才能更好地做好政府的职能配置。 6.4 抓好监督及问责机制的落实 在建立多方监督及问责机制的基础上，强化权责清单动态管理的严肃性，抓好监督及问责机制的落实，將问责机制真正落地。 参考文献： [1] 罗亚苍.权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服[J].中国行政管理，2015（6）：29- 33. [2] 张高峰.晋城权责清单动态管理的探索与实践[J].中国机构改革与管理，2017（9）：31- 33. [3] 李克强主持召开国务院常务会议加强事中事后监管提升中国制造品质[EB/OL].http：//www.cac.gov. cn/2017- 09/07/c_1121619493.htm [4] 人民日报.将“最多跑一次”改革向纵深推进[EB/OL]. http：// www.gov.cn/zhengce/2018- 07/09/ content_5304874.htm |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。