| 标题 | 城市“引才大战”的内在逻辑与效应 |
| 范文 | 柴浩放 摘要：随着中国经济进入新常态，城市间对人才的竞争日趋激烈，并展现出一些新的特点。由于这一阶段人才竞争涉及的城市众多，出台政策密集，受益群体广泛，其背后的深层次原因和政策效应值得探讨。引才大战的背后是一系列深刻的社会经济形势变化，在人口老龄化的大趋势下，地方政府在城市（群）激烈的竞争中，面临经济发展换档和提高发展质量的多重压力，引才大战是地方政府对发展的渴求和对现实焦虑的体现。引才大战在政府层面表现为各类人才优惠政策的集中释放，其在户籍方面的举措有望助推户籍制度改革。随着二线城市吸引力的不断提升，中国城市体系有望更趋合理。而在激烈的人才竞争中未取得优势的城市，其未来发展前景不容乐观。 关键词：人才 城市竞争 户籍制度改革 政策效应 中图分类号：C964.2 文献标识码：A The Inner Logic and Effect of the Citys Attracting Talent Competition Chai Haofang（The Institute of Urban Affairs， Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101，China） Abstract：As Chinas economy has entered a new normal， the talent competition among cities has become increasingly fierce， and some new features have emerged. As the talent competition in this stage involves many cities， the introduction of intensive policies and the benefit groups are extensive， the underlying reasons and the policy effect are worth discussing.A series of profound social and economic changes were behind the war. Under the general trend of population aging， local governments are faced with multiple pressures of shifting economic development and improving the quality of development in the fierce competition of cities （groups）. This is a manifestation of local governments desire for development and their anxiety about reality. The war of attracting talents is reflected in the centralized release of all kinds of preferential policies at the government level， and its measures in the aspect of household registration are expected to boost the reform of the household registration system. With the increasing attraction of second-tier cities， Chinas urban system is expected to become more reasonable. And in the fierce competition for talent， the future development prospects of disadvantage city are not optimistic. Keywords：Talent Urban competition Household registration system reform Policy effects 1 城市“引才大戰”的兴起 2017年武汉推出了“百万大学生留汉创业就业计划”①，试图解决武汉坐拥全球大学生最多的城市头衔，却长期面临人才流失的问题，由此为肇端，一场前所未见的席卷全国主要城市的人才争夺战拉开序幕。成都紧随其后，实行全日制大学本科及以上毕业生凭毕业证落户制度②。长沙提出五年吸引100万人才①，西安则表示五年投入38亿，引才育才100万②。之后不断有新的城市加入“引才大战”，发布或升级“人才落户安居”新政的省会城市、计划单列市多达20余个。与以往各地的人才政策主要针对高端人才不同，这轮引才大战突出了对一般性青年人才甚至是青年人口的争夺，收割年轻的中高学历教育阶层和青年技能人才是最突出的特点。各地出台的引才政策，最初多以户籍为主要吸引手段，随着更多城市加入人才争夺，户籍准入迅速变成常规性举措，新的创新型吸引人才措施不断出台，归纳起来大致有户口、补贴、创业支持等。 作为新生事物，对引才大战已有的讨论多见于财经新闻评论中。多数讨论对这轮引才大战持肯定的态度，认为这是重视人才的体现，是各地落实人才兴国战略，增强发展后劲以及转变经济增长方式的重要举措。还有些讨论从更加多维的角度展开，比如探讨城市在吸引人才之外，如何稳住人才；有些观点在肯定重视人才作用的同时，认为补贴未来潜在的中高收入阶层的做法有失公允；还有些人认为贸然引入大量人口，对城市基础设施、公共服务等方面都会形成冲击，城市政府应提早做出预案。 2 “引才大战”背后的逻辑 相对于往年呈现的大学生就业难等问题，本轮人才争夺战的突然出现显得突兀，但却又有其合情合理的深层原因。抢人大战的背后是一系列深刻的社会经济形势变化。首先是中国经济结构和发展动力面临深刻转型，深化改革步入攻坚阶段，人才在转型发展中的作用日益突出；其次是我国人口形势开始发生逆转，老龄化难以避免且会日趋严重，对特定地方而言，吸引青年人口流入是缓解人口老龄化的有效方式；最后，国内区域间（主要是城市和城市群之间）竞争日趋激烈，人才吸引力对城市竞争力的形成日益凸显。抢人大战是地方政府对发展的渴求和对现实焦虑的体现。 2.1经济发展动力转换 中国自改革开放以来，经历了世界经济史上罕见高速增长，据统计1978年至2016年，我国GDP的年均增长率达到9.7%，GDP总量位居世界第二，人均GDP已接近中等发达水平。这一举世瞩目成绩，来自于外向型经济的发展导向、对人口红利的充分利用、地方政府间基于经济发展绩效的良性竞争，以及中央政府基于当时发展阶段和发展水平的系统性宏观改革和调控举措。在宏观层面，经济增长主要依靠投资和出口的力量。进入新的时期，中国经济进入新常态，以往过多地依赖投资和出口拉动的经济增长模式，随着人口红利的逐渐消失、劳动力和土地等要素价格不断上涨，已经越来越难以为继。金融危机后，西方国家经济发展出现新动向，制造业开始回流，贸易保护主义抬头趋势明显，世界经济深度调整且仍未看到结束的征兆，在这种情形下，中国经济唯有提高发展质量，转变发展方式，才能可持续地发展下去。从以前依靠数量的外延式增长向依托于创新的内生增长转变，依靠的是围绕创新所形成的，而创新的核心要素是人才。目前的城市抢人大战，一方面是我国经济结构转型的体现，各地方政府更加注重内涵式发展，关注经济发展的质量和可持续性，另一方面也是在为动能转换，转型升级积蓄力量。引才大战，体现了一些城市想急切地建立起自己的人才蓄水池，在迅速做大人口规模的同时引发城市内部产业细分和裂变，形成新的增长极，从而使城市和区域经济在创新的基础上走在全国前列。 2.2人口老龄化趋势日益严重 在经历了近38年的计划生育政策之后，我国人口形势的基本面已发生根本性变化，人口增速放缓，老龄化日益严重，人口学界甚至发出未来年轻劳动力塌方式减少的警告。2010年人口普查显示，80后、90后、00后的人口分别是2.19亿、1.88亿、1.47亿，三十年间萎缩了33%。特别是从2015到2025年十年间，21到25岁的年轻人口将萎缩36%。联合国人口署发布《世界人口展望》2017年修订版，预计20世纪末中国人口将出现倒“V”型反转，在低生育率状态下加速下滑跌破10亿至6.13亿。而《中国统计年鉴2016》对全国1%人口抽样调查也实证了中国目前低生育情况，中国2015年的总和生育率仅为1.05，比人口达到世代更替水平所需的2.1低了一半。虽然国家已对计划生育政策做出了适当调整，但结合国外历史经验及国内现实人口变化趋势，未来我国人口形势不容乐观。随着生育率降低，未来年轻劳动力的数量也会逐年萎缩。吸引年轻人，尤其是高素质年轻人，是未来城市间竞争的核心内容之一。 加入“引才大战”的诸多城市，其人口老龄化程度均不容乐观，远超全国平均水平。国际上衡量老龄社会的指标有两个，当60岁以上人口比例超过10%，或者65岁以上人口超过7%，则认为该国家或地区已经进入老龄化社会。2016年长沙、杭州、西安按户籍人口统计的60岁以上人口比例达19.7%、21.55%、15.99%。另据统计，南京、武汉、成都，65岁以上的老人人口占比分别为11.88%、13.69%、14.5%。未来能吸引更多年轻人的城市，才能成为在发展动力上更具可持续性的城市。 2.3城市间竞争加剧 区域间竞争的实质是城市竞争，而我国城市间竞争的态势日趋激烈，这可以从不断出炉的各类城市竞争力排行榜、以及诸多城市争取进入国家中心城市建设序列的努力中窥见一二。城市经济的特点是集聚效应，在激烈的城市竞争中，竞争的重点从以往较单纯的招商竞争、产业竞争，逐渐向以城市经济总量为引领的城市环境、城市规模、城市形象、城市基础设施、城市人才等的全方位竞争转换。在城市产业和城市人口之间的关系上，没有产业，无法吸引人才；而没有人才，亦不能发展产业。知识的溢出效应显示，人与人之间、组织与组织之间、企业与企业之间的相互学习机制，是重要的内生发展动力。通过迅速做大人口存量，有了基于规模的城市集聚效应，创新加速产生，实现产业和人才间良性互动，这是所有加入抢人大战的各个城市当局心中的发展愿景。 吸引年轻的中高教育阶层流入，意味着对其来源地多年投入的义务教育投资所形成的较高质量人力资本的收割，是人口流出地对人口流入地的一种隐形補贴，对人口流入地来讲是一种经济的行为。除此之外，青年人口的流入，也伴随着置业等个体的重大投资行为。在房价高企的情况下，青年置业（尤其是独生子女置业）往往会穷尽整个家庭的支付能力，并伴随着大量亲友间的借贷行为，客观上为流入地带来可观的外部现金流入，促进流入地房地产业及大量相关产业的发展。在更为宏观的层面，人口流向的变化将引发城市群间实力的消长和区域经济格局的变化，继而引发国家空间经济结构的变化。 3 “引才大战”的政策效应展望 3.1一线城市的阵容有望扩充 抢人大战某种程度上反映了人和城市的关系发生了变化，至少在不少二、三线城市那里（北京、上海作为一线城市仍在疏解人口），人口不再被视为发展的包袱，而是发展主体和动力。城市之间的人才大战，归根到底是经济发展要素资源的争夺。没有人，无论是土地、资本都会没有基本面的支撑。人力资源的蛋糕，随着人口红利的逐渐消失，增量自然是不足以满足经济增长的要求的。目前北京、上海均在控制人口流入，疏解部分功能，而以广州、深圳、成都、武汉等为代表的城市，将人口规模做大的意图和努力均十分明显，广州和成都的新版城市总规修编，均谋划了与北京、上海等量齐观的城市人口规模，在城市功能上也开始从创建国家中心城市出发，展现了未来建设成世界城市的雄心。《广州市城市总体规划（2017-2035年）》草案中，2035年常住人口规模控制在2000万人左右，比2016年末的人口数增加600万。同时按照2500万管理服务人口进行基础设施公共服务设施配套。《成都市城市总体规划》（2016—2035）初步方案中，目标愿景至2035年市域常住人口规模控制在2300万人，高标准全面建成国家中心城市，至2050年迈入世界城市行列。可以预见，未来一、二线城市间的差距会逐渐缩小，一些二线城市借助目前良好的发展势头加速人口和产业的集聚，发挥区域引领和辐射带动作用，成长为比肩京沪的城市，这在一定程度上会完善我国的城镇体系，形成更均衡的区域发展态势。随着中国国力的不断增强，中国城市也会越来越紧密地和外部世界建立复杂而频繁的联系，未来中国具有国际影响力的城市会不断扩容，和京沪等一起展示在世界政治、经济、文化、科技舞台上的中国形象。 3.2助推了户籍制度改革 在推进城镇化，以及破除户籍藩篱的长期努力中，近年来的人才大战成了让人出乎意料的“助攻手”。不光参与引才大战的各个城市降低了户籍门槛，这种政策的示范效應会逐渐普及开来，加速瓦解城乡户籍对人口流动的制约作用。比如积分落户政策，其作为一种渐进式的户籍改革制度安排，在南方一些城市被快速过渡，已经退出历史舞台。广东省中山市在流动人口政务网公布了《中山市流动人员申请积分制管理须知（2018年度）》，政策变化在于取消了积分入户。中国第一个实施“落户积分制”的广东中山市，又成了第一个彻底废除“落户积分制”的城市。同时，这也为珠三角城市的人才抢夺大战拉开了帷幕。目前，处于珠三角地区的中山、珠海等多个城市均已废除了落户积分制。 目前各出台引才政策的城市，其户籍制度已定向放宽，甚至有些城市将户籍门槛降低至中等职业教育水平，显示某些城市的户籍已不再高高在上，遥不可及。未来随着户籍制度的一步步松动，其制约人口流动的作用会日益淡化。一个对于人口流动和迁移更加友好的户籍制度会逐渐成形，这对于建立一个全国范围的更有效率的劳动力市场是一个有力的促进因素。北京、上海，基于城市现状规模及城市功能调整的现实需求，虽未像其它二线城市一样在户籍政策上开闸放水，但也进一步加大了人才“掐尖”的力度，且人才吸引政策中重要的一环也是户籍准入。北京出台了《北京市引进人才管理办法（试行）》，拓宽了人才引进的范围，加强了引进力度，以服务于产业结构“高精尖”的发展布局和全国“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的战略定位。上海在普适性人才政策“30条”基础上，进一步出台了《上海加快实施人才高峰工程行动方案》，突出了在人才高地上建高峰的意图。目前来看，京沪一线城市的户籍制度改革最为艰难，其最终走向一是要看国家层面对于户籍制度改革方式方法、阶段步骤的顶层设计，二是要看国家城镇体系发展的发展水平和完备程度，当一、二线城市间的发展水平日益均等化时，一线城市的户籍制度彻底改革的窗口期便会来临。 3.3一些城市有被边缘化的风险 在全国人口未来趋势不容乐观的背景下，新的人才抢夺战迅速来临。对于后起的城市来说，一旦错过这个窗口，未来的发展恐怕堪忧。目前加入城市“引才大战”的均是发展势头强劲的二线城市，它们之中，成都、重庆、郑州、武汉、西安等均已获批创建国家中心城市。而长沙、合肥等是近年来发展迅猛的中部省会城市，长沙虽此轮冲刺国家中心城市未果，但2017年GDP已达10535亿元，成为全国第13个GDP超过万亿大关的城市。而南京、杭州等均处于实力雄厚的传统发达地区，尤其是杭州新兴产业蓬勃发展，更是在引才大战中占得先机。 在这一场引才大战中，东北、西北的很多城市目前仍处于观望状态。并非是这些地方不需要人才，而是因为这些地方政府缺乏引才的物质底气，且思想认识滞后导致在人才大战中后知后觉。但目前这种态势，有可能进一步拉大这些地区与东部地区及新晋中部、西部（主要是成渝）二线城市间的人才势差。以东北地区为例，由于超低的生育率及日益突出的人口外流，已使东北的人口格局发生了重大变化。2000年第五次人口普查时东北三省人口净流入为36万，十年后的“六普”则显示，东北人口净流出200万人。1980年东三省总人口占全国总人口的比重为9.02%。之后逐年下降，到2015年下降到7.96%①。在这一轮新的“抢人大战”中，如果东北地区仍无所作为，不能使人口外流的趋势改观，那么未来东北发展和改革将后劲乏力，甚至失去依托。 4 现有引才政策的不足 现有的人才引进政策，尤其是在户籍制度方面的进展，有其在公共管理方面的积极意义，但多数城市对普通蓝领和新生代农民工等群体落户的政策“友好度”仍然不高。应该看到，人口的多样性和差异化，是城市活力的重要源泉。城市产业结构的多样性和复杂性，意味着城市劳动力市场构成的多样性和复杂性。2017年中国户籍城市化率和常住人口城市化率分别为42.35%和58.52%②，考虑到二者之间16.17%的差距代表着2亿多人口，提示目前多数城市的户籍制度仍有巨大的改革空间。另一个比较突出的问题是，各城市现有政策同质化严重。人才战略缺乏与本地发展战略之间的深入的纵向联系，未来有多少人才会最终留下，需要进一步观察。在政策实施方式上，引才手段和方法大多仍采取政府较善长的运动式，缺乏系统和长远的谋划。快速涌入的人口是否与城市当下在既定经济技术条件下的城市自然资源承载力、城市空间承载力相匹配，也需要进一步商榷。 参考文献： [1] 何勇，姜乾之，李凌. 未来30年全球城市人才流动与集聚的趋势预测[J]. 中国人力资源开发，2015（1）：75- 80. [2] 陈珉，温州人才发展环境的比较分析与对策研究[J]. 中国人力资源开发，2014（7）：87- 91 [3] 袁新敏，李敖. 自发机制下创意人才集聚地演化过程分析：基于大芬村的案例[J]. 中国科技论坛，2017（12）：139- 147. [4] 陈潇潇，安同良. 基于地方政府视角的创新型城市建设比较及启示[J].经济问题探索，2016（8）：76- 82. 注释： ① 2017年6月29日，长沙市发布《长沙市建设创新创业人才高地的若干措施》（又称“长沙人才新政22条”），计划未来五年吸引储备100万名人才。 ②2017年5月8日，西安市发布《西安市深化人才发展体制机制改革打造“一带一路”人才高地若干政策措施》，提出一系列人才吸引和培养目标。 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。