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标题 基于层次分析的法治政府评估研究
范文 云泽宇



摘要：法治政府是当代服务型政府建设的目标之一，建设法治政府是我国行政改革的关键一步，实现法制化对于构建现代政府与和谐社会具有重要的意义。本文以法治政府评估为视角，采取定性与定量相结合的分析方式，研究法治政府的评估问题，并根据法治政府评估的不足提出相应的解决对策，实现法治政府评估实证分析框架的初步构建。
关键词：法治政府 评估指标体系 层次分析法 行政改革
中图分类号：D63 文献标识码：A
0 引言
政府绩效评估是服务型政府的重要组成部分，而法治政府评估是政府绩效评估的重要内容，也是社会法治进步的标志之一。法治政府评估是指建立合理的指标体系，对政府的法制建设与法治政府的社会影响进行分析的动态行为。法治政府评估指标体系是由一系列反映法治政府精义，体现法治政府理念，深入法治政府本质的各种元素指标所组成的衡量体系，它构成法治政府评估的关键依据。法治政府评估是政府履行依法行政原则的集中体现，对于政府实现治理现代化具有十分重要的意义。
中国法治政府评估具有相应的国内外背景，国际上20世纪70年代西方诞生了规制影响评估制度，所谓的规制就是对于政府行为进行限制的各种正式法律文件与非正式文件的表现形式，[1]而规制本身成了法治政府评估的渊源。21世纪以来，西方各国开始进行规制改革，并纷纷将规制质量与治理作为改革重点，这促使了法治政府评估理念的确立与发展。国内方面，2004年国务院出台了《全面依法行政实施纲要》，拉开了中国法治政府评估的序幕。《纲要》规定对政府行为进行成本效益分析，着重强调了政府的执法成本与社会成本，而对于政府行为的经济效益分析成了中国法治政府评估的重要节点，这些都推动了中国法治政府评估理论与实践的发展。
1 法治政府评估概况
1.1 法治政府评估特征
评估主体。在法治政府评估中，主体主要包括政府官员、专家学者、社会组织与社会大众，每个主体在评估过程中都发挥着不可或缺的作用。评估主体多样性程度和评估主体结构合理化程度与评估结果的客观程度成正相关关系，因此确定评估主体类别与调整评估主体结构是实施法治政府评估的首要环节。
评估对象。评估对象在一定程度上等价于评估指标体系，评估指标体系选择是实施法治政府评估的关键步骤。中西方在评估指标体系选择标准上差异较大，西方学界对于评估指标体系的选择带有浓厚的法学意识与社会意识，而中国学界对于评估指标体系的选择则带有明显的行政意识。可以看出评估指标体系的选择依赖于一定的历史社会基础，因此选择评估指标体系要充分结合地区的历史传统与社会经济状况，促使评估合理性最大化。
评估方式。法治政府评估方式包括静态评估与动态评估、定性评估与定量评估。目前，中国学界对于法治政府评估较多采取静态评估与定性评估的方式，但同时动态评估与定量评估的方式也日渐兴起。
评估程序化。法治政府评估程序主要包括选择评估主体、确定评估对象、实施评估计算、获得评估结果与提出相应对策等五个部分，评估程序具有很强的逻辑性。首先，选择评估主体要把握评估主体的类别次序与评估主体的结构布局。其次，确定评估对象要充分考虑历史与现实情况。再次，实施评估计算要采取合适的计算模型，通过计算模型运算得出结果。最后，通过对结果的分析提出合理建议与对策。
微观评估与宏观评估相结合。法治政府评估主要分为对具体政府机构的评估与对区域法治政府与社会发展关系的评估。评估具体政府机构属于微观评估范畴，评估结果主要体现该政府机构的法制建设状况，集中反映的是其法制化程度与效率。评估区域法治政府与社会发展关系属于宏观评估范畴，该评估空间性强，评估结果主要反映的是区域法治与社会发展的关系。
1.2 法治政府评估的基本理论、主要原则与二维结构
法治政府评估的基本理论。法治政府指标体系评估遵循相应的基本理论，具体来说即理论依据与技术依据。理论依据是法治政府衍生出法治精神的价值需要，技术基础是法治指标体系的功能表现，即认知评价功能、认可趋导功能与内化升华功能。[2]法治政府评估的主要原则。法治政府评估符合两条基本原则，即一般性原则与特殊性原则。一般性原则包括科学原则、目的原则、系统原则、导向原则与可操作原则，特殊原则包括行政法制原则、以人为本原则和制约与激励相结合、实体与程序并重的原则。[3]
法治政府评估的二维结构。法政政府评估的二维结构是基于宏观层面的分析，二维结构具体分为两部分：一是合法考量，即评估的法理依据，主要包括职权法定、行政行为形式论、程序控权、司法审查与权力救济等；二是最佳考量，即评估的经济安排，主要包括主体论、行为论、程序论与监督论四个方面。[4]
1.3 评估的主要问题
法治政府评估意识淡薄。中国长期实行计划经济体制，全能政府观念深入人心，这导致了政府诸多不必要与不适当的市场干预。政府在社会经济活动中“一家独唱”导致现实缺少对其行为有效的评估制度。同时，改革开放前中国法制文化一直受法律虚无主义的支配，法制体系不健全，改革开放后政府依然遵循“法律宜粗不宜细”与“重量轻质”的基本原则，造成了政府法制粗放化、形式化的严重后果，使政府难以有效履行其相应义务。[5]体制惯性与思维惯性造成了法治政府评估意识淡薄，反映出法治政府评估存在诸多意识障碍。
评估指标体系不统一。基于学理性与现实性結合的因素，中国学界对于法治政府评估指标体系还未达成统一，学者们对于其指标的划分种类繁多，每一种指标都有其衡量的意义，这导致了在评估政府法制化建设时难以采取统一的指标进行评估。中西学者在评估指标体系上更是相差甚远，西方学者往往将法治政府评估上升到法律与社会发展的层次，例如1968年美国学者伊万制定了一套法治政府评估体系，其主要评估指标有7个：每1000人口的法律学生数；每1000人口的法律教授数；每1000人口的律师数；每1000人口的立法数；离婚率；自杀率与违法率，[6]该评估指标体系紧扣法学要素，其中的法学生、法学教授与立法数等都具有鲜明的法理意识，这些法理性质的要素充当着法律与社会的桥梁，反映着法律与社会的相关状态。国内学者通常从政策法规与政府职能中寻求评估指标，例如马怀德教授以机构职能和组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督和问责、社会矛盾化解和行政争议解决等方面作为法治政府评估指标体系[7]，指标基本依照政府职能，有利于直接评估政府法制化，但政府职能指标体系通常难以获取与量化，这给法治政府评估造成了诸多不便。
评估方法老化。现行评估方法大多数以定性为主，只有极少评估采取定量分析方法。定性分析难以真正地对政府法制化建设进行客观评价，导致评估结果客观程度低，不具有强说服力。
2 量化的分析框架——层次分析法
2.1 层次分析法
层次分析是美国运筹学家托马斯·塞蒂在20世纪70年代提出，主要思路是根据各种复杂的社现象分析总结出相应的总目标，并将目标按照层次进行分析，再对每层的各个影响因素进行两两对比获得相对于上层目标的权重，从上至下依层分析可以确定各个因素相比于总目标的重要性次序，从而根据重要性次序确定相应的对策选择，其优势在于充分结合定性与定量方式并能使定量分析简易化，操作性强。
2.2 层次分析法的基本程序
第一，建立层次模型。观察杂乱现象并将其分层，自上而下分为目标层、准则层与方案层。
第二，构建两两因素对比的判断矩阵。判断矩阵元素含义，见表1。
第三，计算权向量及一致性检验
矩阵运算确定判断矩陣的最大特征值λmax与特征向量ω，同时为了使判断矩阵符合现实要求，需要对运行结果进行一致性检验。令最大特征值为λmax，特征向量为ω，判断阵阶数为n，一致性检验模型为：
其中，RI数值固定：RI值参，见表2。
检验结果要求：
当CR<0.1表示判断矩阵具有一致性，符合检验要求，判断矩阵构建有效，可依据相应的权向量进行分析并提出对策。
当CR>0.1表示判断矩阵不具有一致性，不符合检验要求，判断矩阵构建无效，需要重新构建判断矩阵直到符合检验要求为止。
第四，计算组合权向量并做组合一致性检验。计算方案层对目标的组合权向量，并对权向量进行一致性检验，若检验符合要求，则可依照该结果进行科学决策，若检验不符合要求，则需要重新构建判断矩阵直到满足检验要求为止。
3 法治政府评估的实证研究
3.1 调查统计与数据整理
评估主体为社会公民，通过调查问卷方式获取其对于法治政府评估指标体系的重要程度排列次序。
评估指标体系。中国政法大学法治政府研究院主编的《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告（2016）》确立了8个一级指标：依法全面履行政府职能、法治政府建设的组织领导、依法行政制度体系行政决策、行政执法、政务公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、社会公众满意度。本文从中选取5个一级指标组成法治政府评估指标体系：社会矛盾化解与行政争议解决情况（记为“C1”）、依法全面履行政府职能情况（记为“C2”）、政务公开情况（记为“C3”）、监督与问责情况（记为“C4”）、依法行政制度体系建设情况（记为“C5”）。
根据要素性质可以将法治政府分为行政导向型法治政府（令为“P1”）与制度文化型法治政府（令为“P2”），这里主要是为了构建完成的层次结构模型，对于方案层本文暂且不进行对比分析。
3.2 建立层次结构模型，见图1
3.3 构建判断矩阵
两两比较5个因素，C1、C2、C3、C4与C5分别表示社会矛盾化解与行政争议解决情况、依法全面履行政府职能情况、政务公开情况、监督与问责情况、依法行政制度体系建设情况，根据问卷结果构建判断矩阵：
3.4 判断结果
社会矛盾化解与行政争议解决和依法全面履行政府职能情况在整个目标体系中所占权重较大，且两者共同占有整个目标体系的绝对权重。政务公开和监督与问责情况，依法行政制度体系建设在整个目标层体系中所占权重极小。
4 分析与对策
4.1 结果分析
社会公民认为法治政府具备的5个要素重要程度排序依次为：社会矛盾化解与行政争议解决、依法全面履行政府职能情况、政务公开情况、监督与问责情况和依法行政制度体系建设情况。
社会矛盾化解与行政争议解决和依法全面履行政府职能情况两者重要程性相当且两者共同占有绝对权重，这反映了公民对政府争端解决与职能履行能力提升的愿望诉求。在公民视角的基础上，法治政府首要的职责是维护社会稳定和谐与依法履行政府职能。
政务公开权重反映了公民的信息意识的增强。在传统科层制体系中，政府遵循自上而下的僵化管理模式，由于政府在社会生活中占有绝对优势地位，缺少有效的评估制度，所以政府运行难以实现透明化。但社会现象复杂化、公共管理理论发展与公民参政意识觉醒促使了政府由管理转变成为治理，由统治型政府转变成为服务型政府，在此一个很重要的表现就是政务信息公开。
监督与问责表明了公民视野与政治生态主题的一致性，充分契合了国家反腐倡廉的政治生态理念。但是监督与问责的权重较小，反映了公民监督与问责的意愿与社会现实的矛盾，完善监督与问责机制任务仍然很艰巨。
依法行政制度体系是法制文化的重要表现，它作为一种意识形态存在容易被社会公民忽视。公民关注的是法治政府“看得见、摸得着”的“有效”作为，并非虚化的法制文化建设。但任何一种社会的实际追求的最终阶段都是将这种实际行为升华为其行为的文化氛围进而影响整个社会，所以公民对法制文化的低关注度说明了公民评估法治政府的“近视效益”与公民的社会法制意识淡薄。
4.2法治政府建设的对策选择
4.2.1转变政府职能，构建服务型政府
建立健全尊重市场规律并合理界定政府职能的法规劃，这是确保政府职能转变的根本前提。制定与完善一系列基本规范化的可操作规定，防止政府及其工作人员滥用权力，保证政府依法履行职能，完善政府服务体系。
4.2.2建立健全政务公开制度
建立健全政务公开制度是法治政府建设的重要环节，政府应该加强服务窗口与网站建设，积极拓宽政务公开渠道。推行社会评议制度建设，加强对政务公开的督查与考评。同时构建政府监督与问责体系，加大依法行政的宣传力度，推进法治政府文化建设。
4.2.3加强公民教育，培养政治参与意识
公民是政治活动不可或缺的部分，在政治活动中发挥重要作用。在经济新常态背景下，政府应该培养公民的政治参与意识，促使公民发挥对法治政府的监督作用，这有利于社会主义民主政治的发展。
4.2.4加强社会主义法治政府文化建设
加强法治政府文化建设有利于将具体的法治行为上升为整体的社会文化氛围，有利于社会法治化，有利于构建和谐社会。
5 结束语
我国政府正处于法制化建设的关键时期，推进法治政府建设目标任重道远。本文通过实证研究分析得出了公民视角下构建法治政府指标的重要次序，并根据次序结果提出了相应对策。但是本文也存在诸多局限，例如评估主体多元性问题与调查范围有待拓宽等。在今后的研究中，将利用多种量化方式完善法治政府评估模型，以实现法治政府评估的合理性、科学性、高效性与人文关怀。
参考文献：
[1] 郑宁.我国行政立法评估制度的背景与价值探析[J].行政法学研究，2010（4）：127- 132.
[2] 戢浩飞.法治政指标评估体系研究[J].行政法学研究，2012（1）：74-82.
[3] 申来金.法治政府评估指标体系的设计与运作[J].行政论坛，2008（2）： 48- 51.
[4] 朱新力，唐明良.法治政府建设的二维结构——合法性、最佳性及其互动[J].浙江学刊，2009（6）：138- 146.
[5] 郑宁.我国行政立法评估制度的背景与价值探析[J].行政法学研究，2010（4）：127- 132.
[6] 朱景文.现代西方法社会学[M].北京：法律出版社，1994.
[7] 马怀德.我国法治政府建设现状观察：成就与挑战[M].中国行政管理，2014（6）：18- 22.
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更新时间：2025/3/15 6:04:45