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标题 探索农民工社会保险制度新模式
范文 摘 要：通过对四地农民工社会保险制度的比较研究，试探建立一种新的农民工社会保险制度模式，旨在为处在十字路口的中国农民工社会保险制度，提供一个较为新颖的、可资借鉴的模式, 以期为我国农民工社会保险体系的建立提供参考。本文构建的农民工社会保险新模式的创新之处在于，它的险种选择是根据成本效益原则和农民工的需求偏好进行的，并建立了富有弹性的“养老——工伤、医疗三合”保险帐户，更好地发挥了农民工社会保险的作用。
关键词：比较研究 农民工 社会保险制度 新模式
近年来,由于我国东西发展不平衡，城乡发展不平衡，出现了一个庞大的特殊群体——农民工。在部分省市尤其是沿海省市,农民工的数量已经超过了当地城镇居民的数量，他们已经成为产业工人的重要组成部分。他们对我国经济和社会的发展有着重要的影响。无论人们对他们如何进行定义，他们身上的属性都是永远不变的，那就是从事着城市里最脏最累最苦的活，抵御风险的能力较弱，面临着失业、工作安全、看病等问题。随着国家和社会对农民工的广泛关注, 农民工的社会保险问题是一个令人关注和担忧的问题。它直接关系到社会的稳定,经济的发展,更关系到农民工的切身利益。各省市纷纷出台针对农民工的社会保险政策。由于国家对农民工社会保险没有统一明确的规定，相关政策主要由地方政府出台，因而农民工社会保险方式和水平具有很强的地域性特征。针对这一现状，本文拟在比较现行较为典型的上海、成都、深圳、厦门四地的农民工社会保险模式的基础上，探索出一套新型农民工社会保险模式，为最终实现农民工社会保险制度的统一供给提供一个较具可行性的设计思路。
一、 上海、成都、深圳、厦门四地农民工社会保险制度比较
从四地的实践来看，实际上是四地两种模式，只是两两之间在具体操作层面上存在一些细微的差别。深圳和厦门实行的是“分项扩面式”，上海和成都是实行的是“综合独立式”的综合保险式。
自1987年以来，经过近20年的改革、探索和实践，深圳市已基本建立了不仅覆盖户籍人口而且覆盖农民工的完善的企业社会保险体系。在基本养老保险、基本医疗保险和工伤保险参保和享受待遇等方面，农民工与户籍人口在政策上基本一致，实现了四个统一:统一政策，统一管理，统一征收，统一待遇。具体情况如表1。
从各地实践看，农民工社会保险在费基、费率和享受待遇上均低于城镇职工（深圳除外）。目前，大部分地区采取的都是“分项扩面式”，即按照社会保险项目的优先次序以及“双低原则”（即低费基、低费率）为农民工提供社会保险。厦门市是最为典型的实行“分项扩面式”的地区，从1999年开始为农民工提供养老保险开始，到2007年推出农民工生育保险，历经8年实现了农民工与城镇职工保险项目的一致。但都还存在费基不一的问题，如农民工养老和失业保险的费基是“市政府公布的当年最低工资”，医疗保险的费基是“上年度全市职工月平均工资的60%”，工伤保险的费基是“上年度职工工资总额”，而生育保险的费基则是“上年度月平均工资”。
“综合独立式”保险模式是近年来出现的农民工保险模式，虽然到目前为止实行的地区不多，但影响力较大。它是将养老保险和医疗保险、工伤保险合并,统一缴费。实践中，具有代表性的有上海、成都。2002年9月上海首先制定并实施了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，2003年3月成都市借鉴上海的做法，制定并实施《成都市非户籍从业人员综合社会保险暂行办法》。简而言之，“相对独立式”就是针对农民工群体特殊性，在费率、费基、基金运营、待遇支付等方面与城保存在较大差别且相对独立，并实行综合性保险，即“一个险三个待遇”，向参保人员提供工伤或意外伤害补贴、住院医疗补贴、老年补贴待遇。在具体的政策设计上，上海市与成都市在费基、费率、帐户设置、待遇计发等方面均有差异，详见表2。

从本质上说，“分项扩面式”和“综合独立式”的建制理念是不同的，具体表现在两种保险模式与城镇职工社会保险（下文简称“城保”）的关系上。“分项扩面式”是在承认农民工与城镇职工存在差异的前提下，实行基本框架一致的分类保险，优点是有利于在条件成熟时实现一体化保险，同时，尽可能降低农民工和城镇职工在社会保险方面的差异，有利于城市统一劳动力市场的建设。缺点是城镇社会保险门槛高，操作缺乏灵活性。用人单位和农民工缴费负担重，且在制度设计上不符合农民工的就业特征和需求偏好，导致社会保险关系难以转移接续，农民工参保后的权益得不到保障。因而农民工参保不积极i，即使参保也是消极应对，导致退保问题严重ii。“相对独立式”是完全认可农民工与城镇的“异质性”，从而构筑起自求平衡的专门保险体系，优点是用人单位和农民工负担合理，容易激发农民工的参保积极性，iii缺点是完全与城镇职工相区隔，有可能强化城市劳动力市场的分割性；且由于与城镇职工缴费差距过大，对用人单位的雇用成本将产生较大影响，甚至可能损害城镇职工的就业权益。还有综合保险建立地区少，使得跨区转移问题突出。
二、 农民工社会保险新模式的构建
就目前实践中具有代表性的两种模式来说，无论是“分项扩面式”，还是“综合独立式”都不是完美无缺的，各有利弊，存在很大的争议。对于“分项扩面式”而言，它包含了一些难以规避或短期内难以解决的问题：一是农民的实际收入与社会保险最低缴费基数差距甚大。以深圳为例，社会保险最低缴费基数为上年度本市职工月平均工资乘以60%。深圳特区内外经济发展水平相差悬殊，如2002年，全市职工月平均工资为2352元，最低缴费基数为1411元，而特区外的农民工实际只有700一800元，因此，因其缺乏理论依据和精算基础的费基、费率使企业和个人的负担加重；二是对农民工实行低门槛参保，从短期看有利于制度扩面和资金平衡，但从长远看将造成潜在的支付压力，是一种典型的“寅吃卯粮”的短视行为；三是造成地区之间不平等竞争。在全国尚未统一将农民工纳入社会保险体系的情况下，深圳等局部地区纳入，劳动力成本和营商成本必然增加，一部分外商，特别是港商、台商就向劳动力成本低的地方转移，影响地区经济发展后劲。但现行的 “综合独立式”亦有明显不足，首先是保障项目不全；其次是并不具备“综合性”，因为现行的综合保险仅仅是对三项社会保险的“捆绑式”征收。
基于实践中存在的问题，本文拟结合目前的两种典型模式和现行我国农民工的实际构建一种新的农民工社会保险模式。此模式仅限于制度上的构想，没有进行精算，只是为农民工社会保险的全面推行提供一种思路。
（一） 险种的选择和构建
关于险种的选择，我认为，应该从成本、效益、农民工的需求三个方面去考虑，作为一项社会公共政策，社会保障制度的建立成本主要包括推行成本和财政社会保障费用的支出两项。准确地说，主要由宣传教育费、执行费和财政对社会保险项目出现收不抵支时的兜底责任或补贴构成。而社会保障的效益可以通过农民工保障需求的满足程度来反映。
从推行成本来看，缴费主体对社会保险各项目的接受程度和缴费能力的承受程度是两个关键的因素。通过对已建立农民工社会保险制度的部分地区的分析得出：社会养老保险、失业保险的成本要比工伤保险、医疗保险高。通过社会保障的效益分析也得出：农民工对养老保险、失业保险的需求不如对工伤保险、医疗保险的那么强烈。就农民工本身的需求而言，他们长期在高危行业工作，他们最期望建立的也是工伤保险和医疗保险。iv
（二） 帐户的设计
在帐户设计过程中，考虑到养老保险是一个远期的待遇，而工伤保险和医疗保险是一个突现的应急保险，而保险制度遵循的是权利与义务对等的原则，因而，大部分地区对工伤保险和医疗保险都设有封顶上限，这样会导致部分伤情、病情严重的参保人可能得不到足够治疗而陷入困境。因此，我尝试地设计了“养老－工伤、医疗三合”保险账户，使养老保险与工伤保险、医疗保险之间可以进行互转，从而更好地发挥农民工社会保险的作用。
在缴费环节上可以根据社会保险精算在全国范围内建立一个6—8档的浮动缴费费基和费率，采取以年为缴费期限的灵活缴费方式。同时，以三险捆绑的方式上缴。
这个三合帐户包括两层相衔接的账户：弹性账户与激励账户。工伤保险、医疗保险在这两个账户中都保持不变的基金分配比例。而养老保险的统筹账户和个人账户之间有一个弹性的结合，同时给予进入激励账户的参保人一个优惠的费率。
1、 弹性账户。该账户是强制性参保的账户。在参保的第1～5年，假设8％的养老保险缴费率、2％的工伤保险费率和2％医疗保险费率计入统筹账户，8％的养老保险费率、2％的工伤保险费率和2％医疗保险费率计入个人账户。从第6年起，每缴费满3年，统筹账户中的基金将2％的养老保险费率返还到个人帐户中，这样在参保的第6年、第9年、第12年和第15年，个人账户因统筹账户的返还分别增加到10％、12％、14％和16％。同时，达到领取养老保险金年龄时，工伤保险全部转入医疗保险。
这样的设计，对于激励参保人延长缴费年限的作用是明显的，因为随着其缴费年限的延长，统筹账户的基金将分批转入其个人账户，缴费时间越长，其个人账户的积累能力就越强，在达到最低缴费年限15年时，统筹账户基金将全部转入个人账户。
2、激励账户。缴费累计满15年后，根据自愿的原则，从第16年初开始进入“激励账户”。参加激励账户的参保人可以享受一个养老保险费率的优惠，优惠的幅度在基本费率的50％～80％之间，即用人单位和个人费率都降至4％～6.4％，且全部计入个人账户。给予费率的优惠，可鼓励延长缴费，也鼓励用人单位雇佣“高龄”劳动者。
（三） 制度的衔接
目前，学界在谈到“分项扩面式”的优点时，好象都必提及此制度便于和城镇社会保险制度的衔接。而我认为，这并不是它独有的，这也不是其他制度的缺陷。对于农民工在城市稳定就业的或转为城镇居民的，只要把握好以下几点，完全有能力做到较好的制度衔接。一是在国家层面上，通过精算，划定相应的转入标准。这个标准应该根据转入农民工的年龄、就业情况、此前的积累情况等进行核算。二是统转统，个转个。就是统筹帐户转入统筹帐户，个人帐户转如个人，因社会保险项目的不一致带来捆扰，可以根据此前积累总额按一定的比例分配新的社会保险制度中去。三是建立完善的援助性和福利性保障制度。用以弥补因制度衔接而产生的差额，为构建社会主义和谐社会添砖加瓦。
注 释：
i 据华迎放2004年在江苏、吉林和辽宁的调查，农民工的参保率分别约为15%、10%、10%。详见华迎放.农民工社会保障：思考与政策选择[J].中国劳动，2004（10）.
ii调查显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95％以上。深圳市每年退保的人数则高达12万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面。详见中国金融网.从“农民工退保”现象透视社会保障制度完善[EB/OL].http://www.zgjrw.com,2006-1-9,转引自工人日报??
iii 据悉，2004年上海综合社会保险参保人数已接近100万，参保率为33.3%；成都市综合保险总参保率为34.25%。详见胡务.上海与成都综合社会保险比较[J/OL ].中国行业研究网,http://www.chinairn.com,2005-7-13?；胡务、张伟.成都农民工综合社会保险研究 [J].农村经济，2005，（2)
iv 朱燕：《我国农民工社会保险问题研究》，25—30页，中国期刊网，优秀硕博论文，2004
参考文献：
[1]郑功成:农民工的权益与社会保障[J].中国党政干部论坛,2002(8).
[2]国家劳动和社会保障部.课题“Terms of Reference for Chinese National Consultant under Cash Surplus Project/China Extensof Social Security to Urban Informal Workers and Rural Population”,Chapter 7“Cross cutting issues”,2005
[3]卢海元:走进城市：农民工的社会保障[M]，经济管理出版社，2004.
[4]王坛跃:城乡社会保险制度并轨研究[M]，经济科学出版社，2004(9).
[5]福建省农村社保模式及其方案侧}究课题组:农村社会养老保险制度创新[M]，北京经济管理出版社，2004(5).
[6]杨金志，肖春飞:“农民工社保”卡在哪里![N].经济日报，200-04-05.
[7]刘声:社保高门槛让农民工望而却步,医保参保率仅10%[N]．中国青年报，2005-08-10．
[8]吴晓欢，王一峰，王丽郦，丁 煜: 农民工社会养老保险—政策评估与制度创新[J]．人口研究，2005，29（4）．
[9]张喜亮，吕茵:从“农民工退保”看社会保障制度的完善[N].工人日报，2006-01-11．
[10]华迎放:农民工社会保障:思考和政策选择[J].中国劳动,2004(10).
[11]胡务,张伟:成都农民工综合社会保险研究[J].农村经济,2005(2).
[12]王文韬,韩敬山,姜微,江毅:农民工社会保障现状调查[N].山西经济日报,2004-04-14.
作者简介：席劲松（1981－），男，贵州石阡人，硕士，厦门公共事务学院社会保障专业2006级硕士研究生。
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更新时间：2024/12/22 19:37:45