| 标题 | “逆城镇化”管理问题探讨 |
| 范文 | 王洪元 摘要：我国的城镇化推进速度虽快，但数据下掩盖的却是丧失了人本主义的城市躯壳膨胀的现实，人的城镇化没有得到应有的重视，近几年更出现了人口外流的逆城镇化现象。城乡人口的流动意向展示的是土地红利的利益归属的预期，在人口红利渐退的今天，依靠土地再次分享改革的红利是国家发展的需要也是人民尤其是土地农民的诉求，如何实现对土地红利的正义分配，实现改革背景下的制度红利由仰赖土地的外拓型、爆发式的增长到内增型、温养式的可持续增长，是当下城镇化以及土地制度改革的重要着力点。 关键词：逆城镇化 土地红利 正义 1.“逆城镇化”的土地因素 城镇化是一个随着工业化发展而出现的在地域、人口、社会经济关系、生活方式上由农村向城镇转化的过程，是在经济发展带动下由传统落后的乡土社会步入资源、财富高度集中的现代先进城镇社会的一般趋势。当前中国社会主义改革取得颇为巨大的成就，各地的新型城镇化建设如火如荼地开展着，然而，一股涌动的人口“逆城镇化”暗潮在我国东部一些发达地区悄然出现。所谓的“逆城镇化”，指大城市中心部分人口、工业、商业等向城市周边扩散分化，随着逆城市化现象的加剧，城市周围农村地区加速发展，而城市中心则出现了经济衰退、人口减少等城市化逆流现象。一般来说，逆城镇化之所以会出现，是因为随着某些城市或地区的城市化发展趋于饱和，人口密集、交通拥挤、人居环境恶化、生产生活成本过高等等城市问题开始涌现，从而使投资方向转向中小城镇或乡村。[1] 按照我国约52%的城镇化率，尚未完成广义的70%的全面城镇化，本当处于大城市主导阶段的中国，然而目前面对的却是逆城镇化的阶段性提前的问题，造成这种特殊性的理由何在呢？城镇化过程必然涉及到土地问题，且土地作为三大生产要素参与生产过程亦必定会分享到经济发展所带来的增值和红利，人作为趋利避害的社会动物是有着自主选择的倾向性的，由此推断，户口的逆城镇化与土地价值的存在和流向有着密切的关联性。我国实行的土地制度规定农地由村集体以“人均一亩三分地，户均不过十亩”为原则向村民进行承包出让，这原本是给农户提供生产和生活的基本条件，但随着新型城市化浪潮的到来，尤其是东部等城市化水平本来就很高、且还在谋求建立新城区的地区来说就有了额外的意义：城市周边的农村土地因为其特有的地理位置被置挂上了“农转非”的标签，虽然土地本身的使用价值并未发生改变，但土地性质的转换带来的经济效益、市场对其未来经济收益的预期使城市周围的农地被附加了巨大的经济价值，其中蕴含的巨大土地红利便成为了一块令所有人眼红的大蛋糕。正是在此背景下，“回归”农村的逆城镇化现象有了合理的依据。 2.土地红利的偏差与功效 逆城镇化现象的出现意味着作为支撑改革开放30多年来经济快速增长的主要因素——“人口红利”正在逐渐褪去，发达城市的周期性民工荒、人口的老龄化趋势都在提醒着我们：人口红利的盛宴即将迎来尾声。幸运的是，在人口红利的支撑下中国实现了经济快速的发展，中国现有的主要的经济贡献者来自第二、三产业，主要依托工业化和城市的发展。[2]工业与城市的扩张是需要土地支撑的，这又带动了我们发掘新的制度红利，即土地红利。 我们可以把土地红利当作一种制度红利，因为没有我国特有的土地制度，就没有所谓的土地财政，当前很多人错误地将土地财政片面理解为政府获得大量财政收入的手段。土地财政的结果或者说是目的对中国发展有着巨大的功效，但其由“红利”转为“财政”通过的是政府的低价征地、高价卖地的流转方式，这种方式就确定了其在现代的中国依然存在着许多手段和伦理的偏差，风险主要表现在其的不可持续性： 第一，土地财政客观上推高了房价，居民幸福感下降。地方政府有着追求更多土地财政收入的冲动，往往默认、甚至过分经营城市造成房价持续上涨，超过多数居民承受水平、居民幸福感降低。 第二，土地财政收入很难纳入严格的科学管理，理论上存在巨大的腐败空间和用途的取向性错误的可能性。地方政府领导人的个人意志在土地财政的征收、出让和使用中起到比较大的作用，容易出现贪墨红利、政绩工程频现等不符合人民福祉的现象。 第三，征地补偿方式和利益分配不能实现失地农民的可持续发展。我国对失地农民的补偿价格远低于土地转售后的市场价格，而农民却往往因为失地丧失了最主要的谋生手段和生产工具，往往丧失了可持续生存的保障。 第四，高额土地收益诱使政府过量开发土地，造成土地开发的溢出和使用浪费，同时放大了地方的债务风险。同时，超速的城区建设没有人口的支撑往往成为“空城”，对城市的内需推动力也明显不足。 但是，中国现有财政体制下，主要税种由中央政府掌握，地方政府税收收入仅占公共财政的一半，地方政府的经济再分配不是无源之水，需要有可供分配的资源，为了更好建设城市基础设施，发展经济、经营城市，需要地方自主发掘巨额资金。[3]土地财政就是一套能够带来大笔建设资金的财政手段。其主要内容有以下三个点： 第一，地方政府通过低价征地将村土地国有化，在市场上进行“招、拍、挂”流转后获得巨额的出让收入作为建设资金，由此积累了大量的社会财富； 第二，地方政府在征地完成后经过整合、规划并出让的方式满足城市公益性设施的建设，回笼了大部分的级差地租； 第三，城镇化和工业用地的价格双轨制，即用高额商品房的出让金弥补低价的工业用地造成的售地损失，正因为有了低价的工业用地令生产的成本大幅下降，才使得我国的出口商品具有成本低廉的特点，确立了我国在外贸上的价格优势。 因此，当前以及未来相当长阶段，土地财政仍然是我国经济保持平稳、快速增长的重要依托，土地财政应当坚持和完善，应当发挥其优势，而不应当彻底否定。 3.刺激与温养：土地红利的正义分配诉求 3.1土地红利的刺激性膨胀 从性质以及价值归处上对土地价值进行划分有助于我们更透彻地分析土地红利对刺激经济所发挥的客观作用。农用地转城市用地地的过程中流出的土地红利大约有两种价值构成：一是农地非农使用所产生的土地涨价，二是城市建设用地自身的涨价。[4]前者是土地本身所能发挥出的经济效能的增值，即微薄的农业收入转为非农用地的经济效益所带来的收入增幅，这是具有必然性的涨价，由周边的经济状况、当地消费热情等因素决定，是由城市的规模效应和对财富的集聚效益所带来的宏观上的相对稳定量；后者是进入市场后的人们对土地价值的预期，这种对土地未来增益的信心具有浮动性与一定程度的可操作性：可能实现进一步的资本膨胀，也可能因为市场反应平淡造成价格下跌。因此，就商用土地本身所能发挥的经济效能来说，其收益的来源已不再是农民对地上的农作物进行劳动所产出的了，而是与土地的特定位置相挂钩的当地经济发展水平、消费水平等国民经济发展成果所创造的增值收益，这部分土地的潜藏价值并不是由某个承包人所创造的，而是整个公共资源的外部经济所造成升值。这部分收益理所当然不应收归某个人乃至某个群体所有。但这种超量的红利源头是否合乎正义、乃至其分配的方式能否满足国家和个人对正义的诉求还需要进一步的探讨。 3.2土地红利分配的正义张力 土地资源，指能够满足人的需要的自然因素或社会因素的土地，社群所要解决的便是资源的合理再分配，即正义的分配，这大抵是因为资源是有限的而“人欲的激发可能导致物欲的泛滥及理性秩序的失衡”。[5]社群内部为了更好的分配所具有的资源，需要一个能为“个体”和“社会”都接受的正义分配原则，作为两大分配的主体，“社会”和“个体”在何为正义的分配方法上有着不同的诉求，他们的诉求有吻合的，也有不吻合的，甚至是冲突的部分，这就使他们的诉求之间容易形成张力，社会的分配正义就是在这种张力中寻找平衡点。 所谓的正义的分配不是单纯占据道德高度的对失地农民的一味偏袒，也不是举起全局、大义之名的对农民、农村的利益剥削，而是令双方在博弈中经常性地相互妥协，放大共同利益、减少意见分歧、共享土地红利。从功利主义的角度看，现有的土地财政是在宏观上的正义，其侧重的是整体的福利增加，现有的地方政府对农地的低吸高抛的政策因为其刺激性的财富占有迅速打开了城市化的局面，为全社会的利益共享创造了前提，但这种在经济“量”的层面上的“正确”却难以实现对每个社会个体的“正义”，有违我国建设和谐社会和全面小康的目标。在这一点上，罗尔斯在《正义论》中提出针对经有限资源的分配要做到“使他们被合理的期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职位向所有人开放”。[6]即社会对资源的分配将以拉近各个阶层的福利差距为原则。换句话说，在罗尔斯的语境下，失地农民作为社会的群体之一，其获得合理补偿的诉求应得到社会集体的充分尊重，土地红利的分配要能够拉近失地农民和其他群体之间的距离。可以看出，罗尔斯的正义观是建立在对结果的预见上，即关注于人的目的性价值，表现的是对结果的平等的重视，与其说是一种事实的公正，不若说是一种对已经发生的不公正事实的补偿措施，即道义上的补助，具有道德指向性。 但是，其对弱者的补偿原则的正当性受到质疑：帮助弱者是否属于公正的内容？对弱势群体所给予的福利究竟是属于义务性的分配的范畴还是慈善性的仁慈是重点，因为正义的分配是应然的选择，而仁慈的救助则是一个恩惠的问题，是一个超越了责任义务和正义分配的选择。罗尔斯笔下的正义则放大了道德的感召力量，企图用制度性的强制因素进一步抹消个人后天的努力成果，违背了人们的基本伦理。既然正义分配本身是具有道德弥补性的制度规范，违背了这一基本伦理的完全平均分配就不能称之为正义的分配。 从最初的正义原则出发，合法拥有财产的权利必须要明确，在解释分配不公原因时，一些人总把根源归结于国有财产和私有财产的比率上，这是混淆问题[7]，马克思认为财富是以是否真正占有和拥有财产为前提，离开了财产的占有不能说明任何问题，但另一方面，人不是为占有而占有，而是为享有财富而占有，当对农地的私有化不能推动分配的正义的时候，我们就应当理性地看待农地私有的问题，而不是站在道德的高度进行理所当然一般的宣示。遍观罗尔斯与功利主义的正义理论，二者的正义观应在财富的增长的愿望上实现统一。在当下土改的呼声渐高、刺激性的土地财政难以实现持续性的财富增长的情况下，提高土地税收收费在资本性财政收入中的比例，实现拉近城乡距离的同时又不失持续性的财富增长的有效途径，亦是实现刺激性、粗放型的土地开发向温养、集约型的出让和税收收入并举的国际经验。 实现功利主义与罗尔斯在正义范畴内的一致，由对城郊农地的过量开发转向对城市内部的资金收拢，以稳定的房产税代替爆发式的土地红利来温养政府财政，放慢城市化节奏，充实内部居民的消费能力的未来已经隐然出现在中国城镇化的前方。 参考文献： [1]肖正华.“伪逆城市化”倒逼真改革[N].中国建设报，2013-10-12. [2][3]贺雪峰.城市化进程中的土地财政问题思考[J].甘肃农业，2013（3）：12. [4]贺雪峰.地权的逻辑Ⅱ：地权变革的真相与谬误[M].东方出版社，2013：94-95. [5]郑红娥.消费发展观：社会发展的新范式[J].学术界，2006（2）：78. [6][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白译.中国社会科学出版社，1988：61. [7]吴宣恭.分配不公的主要矛盾、根源和解决途径[J].经济学动态，2010（11）：12-19. |
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