| 标题 | 建设工程承发包模式现状研究和建议 |
| 范文 | 谢月实 摘要：随着我国大建设时期的到来，工程项目的承发包关系出现了这样或那样的问题，尤其是个人和企业联合承包也就是我们屡禁不止的“挂靠”现象极其普遍，几乎成了工程承包的主力军，且有强劲的发展趋势。本文通过对我国承发包现状的研究和剖析，提出了“疏比堵更有效”的新思路，通过项目经营管理和项目产权的分离、项目管理的专业化及建设从业人员的职业化的实现，开辟了解决工程承发包问题的新途径，达到对项目建设有效控制的目的。旨在抛砖引玉，推进建设工程承发包模式的变革。 关键词：建筑业 挂靠 项目管理 专业化 职业化 1.我国工程项目承发包现状 随着市场经济的快速发展，追寻发达国家经济发展轨迹，我国已进入大建设时期。伴随着建筑市场的迅猛发展，工程项目的承发包关系出现了这样或那样的问题，尤其是个人和企业联合承包现象极其普遍，几乎成了工程承包的主力军，这就是我们常禁止而又屡禁不止的“挂靠”现象。现阶段，这种现象非常普遍，且有强劲的发展趋势。并且，一个挂靠人同时以几个被挂靠人的名义参加一个工程项目的投标，从而进行围标、串标的现象不少见，特别是在政府的中小型工程中这种现象比较常见。因为施工挂靠和转包现象普遍存在，以至形成了专门的卖标公司，他们只投标，中标后立即卖掉所中标的工程项目。部分建设单位为了节省投资，也自行挂靠施工单位，即做甲方又做乙方。由于挂靠和转包非常普遍，相关政府管理单位也经常睁一只眼闭一只眼。据有关媒体统计，民营资本投资工程建设施工挂靠率在90%以上，国有投资或以国有投资为主的工程建设项目施工采用挂靠承建率也达70%以上。 由于建筑市场项目管理人员的一次流动性较为严重，现在有些较大的施工企业派驻工程项目也只有项目经理和采购员，其余管理人员多从社会临时招聘，项目结束后人员解散，新项目再重新组合项目部，这给按挂靠定义查处挂靠现象增加了很多难度。 挂靠和转包在建筑行业的设计、监理、施工领域都有发生，只是施工挂靠和转包现象在建筑行业里最为普遍，社会影响最大。 2.挂靠行为的定义与分析 《建筑法》第二十六条第（二）款“禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”。本条可以理解为系针对挂靠行为而作出的规定。 我们不妨参照《深圳市制止建设工程转包、违法分包及挂靠规定》中对挂靠的划分和认定的相关条款说明一下，该规定共有六种行为被认定为挂靠行为或以挂靠论处。第六条规定，“下列行为属挂靠行为：（一）通过出租、出借资质证书或者收取管理费等方式允许他人以本单位名义承接工程的；（二）无资质证书的单位、个人或低资质等级的单位通过各种途径或方式，利用有资质证书或高资质等级单位的名义承接工程的”。第七条规定，“具备下列情形之一的，以挂靠行为论处：（一）合同约定的施工单位与现场实际施工方之间无产权关系；（二）合同约定的施工单位与现场实际施工方之间无统一的财务管理；（三）合同约定的施工单位与施工现场的项目经理及主要工程管理人员之间无合法的人事调动、任免、聘用以及社会保险关系；（四）合同约定的施工单位与施工现场的工人之间无合法的建筑劳动用工和社会保险关系”。 3.施工挂靠产生主要原因分析 3.1 建筑企业资质维护成本高 拿房屋建筑施工总承包三级资质来说，企业有职称的工程技术和经济管理人员不少于50人，其中工程技术人员不少于30人；工程技术人员中，具有中级以上职称的人员不少于10人。企业具有三级资质以上的项目经理不少于10人。按最低标准，仅50个管理人员和10个项目经理的年工资（包括福利按10000元/月计算）要720万元。管理费用中，人工费按50%计，则公司年费用在1440万元。收取项目管理费按现在市场价0.5%（实际到公司，不含税）计，保本业务总收入应为28.8亿元。由此可见，虽然资质标准要求企业近3年最高年工程结算收入2400万元以上，但实际必须年结算收入达到28.8亿元才能保本。在现在建筑市场竞争激烈的时期，很多企业很难达到保本产值，所以各企业必须想尽办法提高产值，但管理力量还必须保持不扩大，因此只有借鸡下蛋，出租资质给没有资质的承包人，以包代管。这就是我们常说的“挂靠”现象。 同时因建筑业企业资质维护成本高，一些有经验、有实力的承包商不愿意自己成立建筑业企业，乐于以别人企业的名义承揽工程，这样既省去企业管理的繁琐，又规避了部分风险。 3.2 工程报建控制门槛底，承包商垫资现象严重 我国工程建设相关法律对工程垫资行为没有明确限制措施，我国现阶段又处于大建设阶段，房地产开发成为基本建设的主力军。房地产开发的基本特点就是房产公司买地、发包建设、销售。但我国现阶段多数房产开发企业一个共同特点是借鸡下蛋，即房产开发企业自己没有足够资金把房产建设好，而是采用施工企业垫付的方式，房产开发企业再用销售收入支付施工企业房产建设费用。这种模式下就要求施工企业要有足够的资金储备才能承揽建设项目，若出现房产销售跟不上或滞销现象，资金需求量会更大。我国建筑业企业资质标准要求，房屋建筑施工总承包企业可承担单项建安合同额不超过企业注册资本金5倍的房屋建筑工程的施工，也就是说施工企业的资金远远不能垫付所承揽工程的施工成本。但为了生存，就产生了施工企业与公司外资金的合作经营，即公司外资金所有人承包工程建设经营，获得承建利润，同时上交公司一定的管理费，为公司创造业绩，各得其所。在这种模式下，资金所有人因控制资金而在管理中具有主动权，管理班子往往有他来组建。当项目班子主要管理人员不是与其合作的施工企业正式人员时，按现行规定则视为挂靠行为。 3.3 现行法律法规还不够细化、明确，执行起来有一定难度。招标工作做得不够细致、完善。对挂靠行为认定难、取证难，也助长了施工“挂靠”行为的进一步蔓延。 以上诸多原因促使建筑市场的“挂靠”现象愈演愈烈，并且形成了专门提供“挂靠”的施工企业和专门干工程的施工老板两大群体。在这两大群体中，由于施工老板掌握财权，处于主动地位，而往往由于管理不到位，质量、安全等问题产生的后果对施工企业的伤害最大。大项目，小企业是普遍现象。受益小，风险大是现阶段大多数施工企业的处境。 4. 对策和建议 4.1 目前有关部门通常采取的措施 在招标公告中声明严禁挂靠施工，并可以详细定义哪些现象属于挂靠或转包。对发现的挂靠或转包施工现象，约定违约的被挂靠企业要承担法律责任以外的较大的赔偿责任，这样对挂靠和转包现象能起到警示作用，同时增加挂靠单位的挂靠难度和成本。比如，在招标过程中要求在资格预审、开标时由投标公司特定人员甚至企业法人亲自前来现场。 在施工过程中，监督部门和执法人员通过深入施工现场，检查项目参建单位人员是否与投标文件中提供的人员相符，有无人员变更记录，中标单位和施工现场的主要管理人员之间有无合法的人事及社保关系。 但这些措施对以进行挂靠为主要业务的建筑公司来说很容易做到，主管部门也很难抓到什么证据。同时，在材料、财务和人员方面，专业挂靠公司会给项目周到的“服务”，以应付主管部门的检查，且各公司相互竞争，提高服务质量。由于这种现象较为普遍，人们已习以为常，所以一些建设单位对施工企业已失去信任，而反过来信任个别有实力的建筑个人老板，为其挂靠施工提供条件和庇护。鉴于以上原因，仅主管部门的力量，对打击工程挂靠的作用已微不足道。同时也反映出管理制度上的问题。 4.2 改进建议 按社会规范合理性理论，流行过半的现象应视为合理现象，过半人遵循的行为准则应视为合理准则，不应加以控制或制裁。但这种挂靠现象又有违我国现行法律，在这里再一次产生了合理性和合法性的碰撞。张康之教授认为：“合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵。”因此，对公共行政公共性的追求，实际上就转化为对公共行政合理性与合法统一的追求。基于上述理论，我们应该如何处理现在的建设“挂靠”问题呢？ 第一，大力提倡建设项目管理企业建设，促进建设项目管理专业化。建设项目管理公司是专业从事建设项目管理的公司，其具有相应的专业机构和人员，能满足相应规模的工程项目管理任务的需要。建设项目管理公司与建筑施工企业不同点在于其多没有从事垫资施工的经济实力，但拥有技术和管理机构，具有项目管理实力和经验。它可以通过与一个或多个建设从业企业、团体或个人合作进行建筑施工、设计或项目管理等资质范围内的承包工作。 这样以来，个体老板就不需要到处找公司挂靠，而只要找一家项目管理企业联合投标，这样由老板投资，项目公司进行管理，双方通过合作协议明确责权利，进行优势互补。对建设方通过投资老板提交保证金和项目管理公司的信誉进行保证。 第二，促进建筑业从业人员的职业化，职业等级考核的合理化。现阶段我国的职业等级均以笔试为准，依靠定等级。事实上好多实际业务能力不是都能通过笔试能测试出来的。建议低等级入门级别可以通过笔试完成核定，高级别可通过笔试加业绩考核来完成。 第三，弱化对企业的资质要求，强化项目人员及软硬件的配备。公司是管理系统的载体，如一个一级资质项目管理企业，它具有一级管理企业的高层管理人员和职能部门人员就行了，并不需要具有能够承担工程的所有项目管理人员，有项目时可以临时招聘，这样也有利于项目管理人才的职业化实现。 第四，构建建筑业从业企业及个人的信用体系。对项目管理公司、建筑业从业老板及建筑业从业人员实行信用等级登记制度，制定“黑名单”标准，信息全国共享。等于纳入黑名单的单位或个人严格清出建筑市场，注销资质或职业资格，规定期限内不能参与建筑从业活动。 第五，建立健全问责机制。加大建筑执法的一线巡查力度，检查情况网上公布并与企业资质年检、从业人员资格注册及信用等级挂钩。提高责任意识，规定每个在建项目的巡查频率，对不按规定巡查或巡查不认真的主管部门进行问责。 5. 结语 我国经快速稳步发展，建筑市场高度发展，建筑技术已经迈入到国际先进水平，但建筑施工挂靠和转包，影响到建筑业的健康发展，甚至会造成重大社会危害，严重影响了建筑市场的有序竞争，应当引起有关管理部门的高度重视。要彻底改变现状，还是需要政府采取进一步措施，本文通过分析研究，认为“疏比堵更有效”。 |
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