| 标题 | 论服务型政府建设的理想向度与现实环境 |
| 范文 | 康兴涛 摘要：从广大研究结论来看，我国正处于从传统社会向现代社会转型还远没有完成的历史时期，整体上并不具备大规模、全方面建设严格意义上公共服务型政府的物质资源，政治、经济、文化的社会结构还存在诸多失调，构建服务型政府尚且需要一个漫长而稳健的推进过程，而对于欠发达民族地区更为严峻的行政环境而言，它们各种滞后条件则向既往政府转向社会本位的服务模式提出了尤其艰巨的挑战。 关键词：服务型政府 ?社会本位 ?行政环境 1.服务型政府的价值取向 什么样的政府模式才可以被称之为服务型政府，这涉及到对服务型政府的概念内涵和价值取向的解答。有学者从政府宗旨的角度来定义服务型政府，认为服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。另有学者认为，服务型政府就是受人民委托，经人民代表大会授权，以维护广大人民的根本利益为服务宗旨，通过对社会实行规范、公正、高效的管理，实现最大多数人的最大福利的政府。以上对本质属性的概括部分地道出了政府必须服务人民的宗旨，但因为界定太过宽泛，尤其没有区分作为新型政府模式之新与过去的人民政府管制模式之旧的根本差异性。如同孙海平教授所说，服务型政府的构建需要各级政府作为提供服务的主体，服务的对象是人民，而人民包括不同阶层、不同职业、不同群体、不同民族，这就为服务型政府建设提出了一个大难题。 笔者认为，服务型政府是一种在公民、社会为本位的理念指导下，遵循法定程序，按照公民意志组织起来的、并以服务公民为根本宗旨、且必须承担服务责任的现代新型政府模式。针对行政管理体制改革和服务型政府建设实践，国家社科基金重大项目“促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究”的课题组，对6个省（区）以及中央部委的服务型政府建设状况进行了实地调研。在问卷调查环节里，公务员组有81.8%的人认为“有一些进展”和“进展不大”，学者专家则达98.5%，但两组调查对象对“有重大进展”项的选择都严重偏低，而专家学者组认可“有重大进展”的甚至只有0.5%。课题组据此得出结论，服务型政府建设基本处于“号召”、“动员”阶段，实质性进展不大。 2.行政环境 周恩来管理学院课题组所说的经济、政治、社会、文化条件等因素，综合起来大致相当于行政环境。所谓行政环境，是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法、技术手段，以及管理相对人的文化素质、精神风貌等整个行政系统内部和外部各类要素的总和。服务行政也仍然是行政环境的产物，政府服务只能在行政环境提供的空间和时间背景下实施，并受到该行政环境的制约。服务行政不仅无法超越既有的历史条件，而且还必须主动地调整行政模式和管理方法去适应这个行政环境下的约束条件系统。 中国当前行政环境因素错综复杂，“正处于经济、社会转型时期，其特殊性在于多元社会形态并存，农业社会、工业社会和后工业社会的特点成为共时态。特别是由于传统体制的惯性作用，我国的政府在很多方面仍然具有经济建设型政府的特征，这严重束缚了社会主义市场经济的发展。”现在各级政府必须面对封闭的农业社会的人治管理文化，又必须应对工业社会阶段不成熟的市场主体、混乱的经济行为，还必须响应信息时代各社会组织和公民个人的利益诉求，这些都是服务型政府应科学分析、沉着处理、妥善改进的一般性公共行政环境的时代大课题。 2.1一般行政环境 一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指政府行政所赖以生存和发展的自然地理环境，以及经济、政治、文化等社会环境，而且还要包括全球化施加影响的国际环境。 2.1.1自然地理环境。自然地理环境是指一个政府辖区的地理位置和自然状况。总体来讲，我国民族地区多“老少边穷”，远离政治经济文化核心区域，地广人稀，交通不便，信息闭塞;而环境弊端严重束缚资金、技术、人才引进，相应提高提供公共产品和公共服务的成本，从而加重当地服务型政府建设难度。此外，不同的自然地理条件，还可以产生出不同种族，风格迥异的语言文字、内涵不同的价值信仰体系、各有地域特色的生活方式和风俗习惯，历史形成的多元文化有其珍贵的人类学价值，然而也可能制造信息沟通、思想理解上的障碍。以海南为例，岛上土著居民黎族数量巨大，本民族遗有崇拜自然、崇拜祖先的信仰传统，在地广人稀、枝繁叶茂的优厚条件下，刀耕火种式的原始经济生活方式一直在岛屿历史上占有极为重要的篇章。现在的境况虽然得到极大改善，但与许多少数民族地区一样，这里要建成熟市场经济的步履仍然缓慢得多。自然地理环境影响下的民族文化传统对权力观念和政治制度的影响是深远的，甚至一定程度上根深蒂固。 2.1.2政治环境。我国的国体是人民民主专政，任何国家权力都来源于人民，但法治手段和管理技术现代化的程度不高，行政机关及公务人员为人民服务的宗旨，还需要通过改进管理方式才能完全生动地体现出来。在服务型政府建设的战略目标下，公民参与政治、社会事务管理的通畅渠道必须筑造起来，这样不但能高效地监督政府权力运作以保证社会公益的目标，而且本身也是服务型政府建设的内在要求。在国家结构形式上，我国采取比联邦制集权程度高的单一制，权力相对集中有利于行政效率发挥，但其运作的协调性、程序公正的问题日渐受到研究者和广大舆论的关注。 我国社会组织结构起步晚，规范不科学，发育不成熟，本应该成为在继市场、政府之外的第三支平衡社会的系统力量，分担当今政府职权范围内那些服务社会的功能，遗憾的是它们还没有像在世界上其他发达国家一样承担起应有的社会责任。因为服务是以社会需求为导向的，为改善公共服务，就要调动社会各方面力量，尤其鼓励并支持各种民间组织参与到兴办公益事业和社会服务中来。服务项目的性质和特点不同，就必须要求服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，而绝不是政府唱独角戏。 政治环境里，也包含法治环境。法律制度比较完善、法治文明比较悠久的国家里，政府机构人员一般能依法行政，并有独立的第三方力量来监督法律实施效果，然则在一个人治历史漫长的国家，法律的权威迟迟难以确立。 2.1.3经济环境。经济环境是由社会生产力水平和生产关系状况构成的。我国范围内的各地科学技术水平高低不同，生产力发展水平差异性也很大，这成为了当前服务型政府现实的行政环境之一。再比如说海南人的劳动产品——“樵牧渔猎，家自耤植，田无佣佃。安土重迁，不事远贩”——如果自给自足，当然就无商品流通的必要。刀耕火种、钻木取火等古老经济生活方式的保持，使得商业文明在当地流播极为缓慢，以现代市场经济要求的发展进度、生产规模来看，海南不少县市就要远远落后改革开放的其他经济特区。以笔者对琼中县调研而掌握的情况来看，公共财政预算收入完成2.24亿元，虽然同比增长率达57.9%，幅度居全省之首，但是其财政总量应付政府工资还很紧张，更不消说固定资产投资18.5亿元必须严重依赖转移支付时的窘迫了——寄希望如此经济形势提供高额成本的公共服务产品，可见是不太现实的。 2.1.4文化环境。除了特殊的政治文化，还一种更宽泛意义上、作为一般社会环境之内容构成的文化环境。内涵丰富的社会文化因素浸入社会有机结构的各个层面，对政治体制、行政理念、行政职能、行政行为的影响，虽然过程缓慢但范围广泛而且深远。良性、积极的社会文化能为建设服务型政府提供健康运作的环境，是智力支持和精神动力的不竭源泉;而落后的文化，或者对现代文明颇为陌生的社会观念，则会对公共行政带来非常大的阻力。以海南为例，当地居民高消费、低积累的生活方式，对完成追加生产、扩大经营的市场经济转型带来沉重的困难。文化多元主义要求尊重差异、尊重民意，但这也让试图令某种意义上所谓保守、落后的文化如何顺应时代趋势、怎样更新换代，陷入了理论上的两难——改变还是放任，这是一个问题。 我们通过分析服务型政府理论内涵可以知道，民主、科学精神推动了现代社会文明，也同样地构成文化大环境：民主的行政，保证权为民所赋、权为民所用，保障服务行政相对人即公众的知情权、参与权、表达权、监督权;科学的行政，为民主行政、绿色行政、电子行政、简易行政、高效行政提供知识、技术上的支持和指导。民主、科学的文化环境是政府体制改革的背景之一，也是政府本身反过来需要着力培育、改善行政文化的一个方向和内容，而民主素养、科学精神匮乏的现状，尤其是经济文化欠发达地区，仍然成为服务型政府建设需要解决的前提条件，也是推进服务的障碍所在。 2.2具体组织环境 具体环境也叫组织环境，是指具体而直接影响组织行为和凝聚力的内部与外部环境的总体，包括组织文化、组织结构、规章制度等内容。所谓组织文化，是指组织在某种环境中，逐渐形成组织系统内全体成员共同信服和遵守的价值观念，并支配他们一切有关职务方面的思维方式和行为准则。 这类文化为社会组织建立和运转提供道德支持和理智条件。道德支持和理智条件经过长时间的酝酿，最终会固化并深入到社会组织的理念中去，甚至成为这个组织机体的“灵魂”。组织文化与政治行政体制的相关性，尤其在中国这个具有二千余年专制历史里能得到最鲜明的阐释。 |
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