| 标题 | 街头官僚理论对政府基层工作人员管理的启示 |
| 范文 | 高明鸣 摘要：街头官僚理论揭示了政府基层工作人员作为政策执行者与政策制定者的双重性。政府应通过健全法制制度，对基层人员的自由裁量权加以限制；通过培训，提升执法人员素质与能力；通过优化业务流程，减少行政失误的出现可能。 关键词：街头官僚 基层人员 自由裁量权 在我国，党政机关工作人员是一个庞大的群体。按照国家公务员局公布的数据，截至2012年底全国公务员总数为708.9万人。这一统计所称的“公务员”有别于狭义的“行政机关”公务员，而是涵盖政党机关、政府机关、司法机关、社会团体、村居社区等机构在内的，受国家《公务员法》约束的，纳入行政编制的，范围更广的公务员群体。按照本文采取的更为广义的统计口径，即包括上述机构的各类雇员、聘用人员、工勤人员在内的机关工作人员，据不完全统计，这一数字更是接近2300万。按照马克斯·韦伯的官僚理论（Bureaucracy），国家机关属于典型的科层制组织，其金字塔层级体制意味着位居塔基的一线工作人员是数量最为庞大的一个群体。 近年来，越来越多的政府部门通过外聘雇员的方式解决人手不足的问题，借此控制行政开支的增长和精简公务员规模，越来越多类似协管员、协税员等的人员因而被充实到政府基层工作人员队伍中。本文所指的“政府基层工作人员”，采用的是最为广义的界定，即涵盖所有党政、司法、社团、村居等组织的科级以下（不含）工作人员，包括在编公务员和各类非在编雇员、工勤等人员。 政府基层工作人员不仅人数众多，而且由于大多从事窗口服务、行政执法等基础性工作，直接与社会公众打交道。在现实生活中，这些基层工作人员并非只是公共政策的机械执行者，而是往往具备一定的自由裁量权，某种程度上甚至可以参与政策的制定。可以说，其一举一动关乎行政行为的合法性与合理性，对行政效能、政府形象等方面构成了直接的影响。 1.街头官僚理论回顾 公共行政学家很早就开始关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权，并从宏观和微观两个角度对其进行研究。宏观层面，如官僚政治学，官僚的自由裁量权表明公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。而在微观层面，官僚的自由裁量权是在一系列约束下，由公共服务的供给者个人所做出的一组选择。其中，关于公共官僚自由裁量权微观研究中的重要部分，就是所谓的“街头官僚”（street-level bureaucrat）理论。 “街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基（Lipsky）1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。1978年，普罗塔斯发表《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》，进一步完善该理论。按李普斯基的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。其往往具有劳动力密集、控制与管理公共资源、直接影响公众福利等特点。按照李普斯基的说法，街头官僚虽然处于公共政策链条末端，但他们实际上具有非常大的政策制定能力。“和大多数其他组织中的低层员工不同的是，街头官僚在决定（对公民）奖惩的性质、数量和质量上拥有相当大的自由裁量权。”当街头官僚作为“受命执行”的“制度设计角色”遭遇其作为政策制定者的“现实角色”时，他们就会在有意无意之间发展出一整套针对上层管理者和服务对象的“应付机制”，这套“应付机制”有助于他们缓解工作压力的紧张，影响他们与服务对象的互动品质，从而影响公共政策目标的顺利达成。由于他们掌握的“关于工作场景的知识”、监督街头官僚的内在困难、街头工作特征性质及专业专长的缘故，很难真正约束街头官僚。可以说，街头官僚理论一方面揭示了政府一线工作人员的极端重要性，另一方面也意识到其自由裁量权的行使有可能会偏离既定规范，导致一系列不良后果。 以笔者所在的中山市为例，中山市现有各类机关公务员约12000人，其中科级以下公务员8000人。机关雇员方面，截至2012年底，中山全市市直53个机关单位、26个事业单位共有1393名雇员指标，其中机关单位1193名，事业单位200名。24个镇区共有雇员3831名。有的镇区雇员占比较高，如板芙镇党政机关包括司法系统各类非在编人员有342人，占全镇机关工作人员的百分之七十一，全镇机关的工作人员为480人，不含村居。另外，村居共有工作人员约150人，均为无编制人员。 如何在赋予基层工作人员适度自由裁量权的前提下，进一步规范其工作行为，提升其工作效能，是一个十分值得研究的课题。 2.街头官僚理论对政府基层工作人员管理的启示 以李普斯基为代表的街头官僚理论，深刻地揭示了对于政府基层工作人员而言，自由裁量权实际上是一把“双刃剑”。一方面，自由裁量权的赋予是一种客观的必然以及既定的事实，而非可有可无，它有助于工作人员根据实际情况进行更为灵活合理的执法，其本身就是一种兼具科学性与人性的制度安排，符合法治精神，也有助于提升执法人员的工作满足感与士气，避免陷入“机械劳作”带来的厌倦与困乏；而另一方面，自由裁量权的行使又容易使得执法人员作为“政策执行者”与“政策制定者”的双重角色出现冲突，从而导致行为失范，滥用职权，影响公众利益。 政府基层工作人员管理服务水平的提升是一项系统工程。对于政府而言，需要充分认识到基层工作人员作为“街头官僚”的身份特殊性，通过优化流程、加强培训、法制规管等手段加以管理与规范。 2.1法制规管：为自由裁量权上“紧箍咒” 政府基层工作人员作为行政执法的主体，其自由裁量权的行使必须严格依照法规，有根据可循，避免“自由裁量”为名，“随意裁量”为实。从宏观的法制层面上而言，自由裁量权的设立应遵循“有限且必要”的原则，在立法条件允许的情况下尽可能使用清晰明确的法律语言，减少执法的模糊性，尽可能将自由裁量转变为羁束裁量，缩小自由裁量的行使范围。对于迫不得已而赋予的自由裁量权，则应尽可能通过对法律宽泛规定的细化解释，明确具体情形下的裁量尺度，将法律赋予行政机关的“广泛选择权”转化为“有限选择权”，亦即实现由“强裁量”向“弱裁量”的切换。 对于执法对象或者服务对象（行政相对人）而言，依法保障其法律救济权利则是关键。相对人所享有的申诉、复议、诉讼权利，是有效制约与约束自由裁量权的重要手段，其救济结果将直接与执法人员的绩效考核挂钩，作为奖惩、任免、晋升与否及薪酬设定的依据，辅之以相应的激励机制，避免陷入“既要马儿不吃草，又要马儿跑得快”的悖论，确保权责对称。 对于政府机关而言，应加强对工作人员公务活动的指导与监督，用简明通俗的语言编制执法人员的“权利清单”以及行政流程图手册，确保行政自由裁量权有章可循。同时，应建立行政行为可追溯机制，确保行政行为有记录可查询，有痕迹可追索，最大限度保障相对人的合法权益。 2.2加强培训：提升街头官僚“软实力” 作为一项基础性工作，培训对于有效提高从业者的综合素质、业务技能和法制意识，起到至关重要的作用。近年来屡屡见诸报端的“城管打人”、窗口服务人员骂人等负面消息，某种程度也与基层工作人员培训不到位有关，导致素质参差不齐。 员工培训，是组织人力资源管理与开发的重要组成部分和关键职能，是组织人力资源增值的重要途径，也是组织效益提高的重要途径。它能有效培育和形成共同的价值观、增强凝聚力，能提升员工的技术、能力水准，从而达到人与“事”的有效匹配。员工培训不仅是激励员工工作积极性的重要措施，也是建立学习型组织的必要手段。 对于机关工作人员而言，培训的重要性不言而喻。法律法规、业务流程、操作规程、信息技术、职业认知与道德等内容均能通过有针对性的培训加以习得和强化。特别是在知识与科技快速发展的大背景下，参与一线工作的基层人员尤其需要通过不断的培训获取新资讯、新技能，以应对日趋复杂的社会关系和与日俱增的社会风险。培训所具有的针对性、时效性、快捷性、实用性，是传统学历教育所不具备的。 不少国家十分重视对政府公职人员的培训，比如：俄罗斯出台了《国家公务员再培训标准》，英国出台《公务员发展与培训》法案，美国联邦政府甚至单列《政府雇员培训法》。 目前国内很多地方政府部门，未能真正重视基层工作人员尤其是政府雇员的培训，在雇员管理办法中大多没有关于培训的专门内容，相关经费并不充裕，部分政府雇员只接受简单的入职培训，或者为应对工作的救急性培训，其职业生涯仅有为数不多且缺乏专业性流于形式的零星培训，存在为培训而培训的问题，未能将培训与解决实际工作问题紧密相连，也未能将培训与职业激励机制挂钩。 以中山市为例，笔者通过对近800名分布不同镇区不同部门的员工调查发现，尽管受访者普遍对目前市内开展的培训总体感到较为满意，有仍有近五成人员认为现有培训不能完全满足工作需求，43.0%的单位没有专人来管理人员培训，其中，36.0%的单位既没有专人管理也没有专门的经费，31.0%的单位会根据需要及上级单位要求随机开展培训，还有5%的单位基本不开展培训。此外，政府基层工作人员的培训主要由用人单位负责，除了部分专业性强的部门如法制局、档案局等定期会组织全市系统相关人员开展业务培训，以及一些重大主题（如十八大会议精神学习）等以外，大多数培训内容与培训机构的安排均由培训组织单位主导决定，难免产生资源浪费、不均衡等现象。这些问题都亟待解决。 结合上述例子，针对政府基层工作人员培训工作：在培训内容方面，应重视培训的针对性，重视个人能力与素质提升，根据工作需要设计课程体系，尤其应持续深入地开展工作协作、人际沟通、危机应对等方面的培训；在培训方式方面，应多委托第三方培训机构承办培训，采取多样化的培训方式，注意增加培训的专业性和趣味性：培训组织方面，建议构建立体培训网络，避免单位人事部门单兵作战，另应适当增加培训时间，增强培训频率，努力提升培训质量；培训保障方面，应树立高度重视培训工作的意识，完善一系列涵盖培养目标、内容、绩效评价等方面的规章制度，并将政府基层工作人员培训经费列入财政预算。同时加强技术支持，以数字化学习引领学习型组织乃至学习型城市的建设。 2.3优化流程：为行政活动添置“安全阀” 政府业务流程的整体设计以及局部优化，一方面可以提高业务流程的合理性和办事效率，另一方面也能间接起到减少行政行为失范的风险。前者显而易见，而后者却往往被人忽视。 事实上，审批事项越是减少，就越有可能压缩官员寻租的空间；同理，行政业务流程越是简化，也越有可能压缩行政人员自由裁量的空间。配合电子政务的应用，优化业务流程，减少中间环节，增加“并联式”行政业务，可以让政府行政活动处于一个较为“扁平”的空间，有利于部门之间及人员之间的横向协作，从而使得工作人员的一举一动都有可能会被其他部门所察觉，而不再是传统封闭式只有上级（有可能）知晓“单打独斗”。中间环节的简化，有利于减少差错的出现以及所谓的“累计误差”。信息技术的应用也使得政府活动的透明度增加，也为基层人员提供更多可资参考的信息和知识，减少自由裁量的盲目性。 3.结论 街头官僚理论揭示了政府基层工作人员这一庞大群体并非只是机械执行者，而是拥有一定自由裁量权的政策制定者，其能直接决定公共服务的内涵和品质，影响民众的切身利益以及对政府的满意度。对于政府而言，应充分意识到街头官僚的特殊性以及自由裁量权的正反两面性，通过健全法制强化对基层人员的自由裁量权加以限制，通过培训提升执法人员素质与能力，通过优化业务流程减少行政失误的出现可能。 |
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