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标题 发达地区生态补偿中集体与农户行为冲突分析
范文 赵泽慧


摘要：生态补偿中集体和农户的行为是影响补偿实施能否取得实效的重要因素。本文通过实地调研收集资料分析集体和农户行为意愿的冲突，揭示冲突的影响因素，并提出政策建议，对于完善发达地区生态补偿项目设计具有积极意义。结果表明，制度设计不完善、种稻收益较低、农户对政策认知程度不高是导致冲突的主要原因。
关键词：生态补偿 集体 农户 冲突
随着全球范围内生态环境问题的日益突出，人们越来越意识到解决生态退化和环境污染等问题的必要性和紧迫性。生态补偿作为一种以可持续利用和保护生态系统资源为目的，以经济手段为主要方式，调节利益相关者及其关系的制度安排，[1]成为当前自然资源和生态经济学领域研究的热点问题，也是政府和社会各界广泛关注的焦点之一。
许多学者从微观层次上研究生态补偿政策对农户土地利用决策影响，针对生态补偿中农户的行为与意愿进行了调查与分析：钟太洋等通过调查资料建立了退耕还林与农户土地利用之间的数学模型，分析影响土地利用变化的主要因素;[2]郗静等针对农户对退耕还林政策的态度与行为进行了调查，通过统计模型深入分析各项因素对农户土地利用决策的影响方向与程度;[3]张丽等发现生态补偿项目使得农户生计总资本增加，生计方式发生明显变化; [4]葛颜祥等调查了山东省居民的生态补偿意愿及支付水平，发现居民的收入水平和文化程度与其生态补偿意愿及支付水平成正相关;[5]
生态补偿政策的实施过程中往往涉及土地流转的问题，对农户土地利用行为意愿产生影响。[6]国内学者针对土地流转过程中影响农户流转的因素以及村集体与农户之间的冲突问题也进行了分析和研究：袁震认为土地流转过程中限制村集体权利，尊重农户意愿是调节双方冲突的有效手段;[7]王厚俊和李明桥提出政府公信度对农户生产行为的影响决定了惠农政策落实的快慢;[8]江淑斌和苏群以江苏省为例对经济发达地区农户土地流转影响因素进行了分析。[9]
苏州是全国率先推行生态补偿的城市之一，在2008年就开展了生态补偿试点工作。经过七年的发展，苏州市生态补偿取得了一系列可见成果，但补偿主体单一、补偿标准偏低、补偿方式不稳定、补偿资金来源少等问题依然没有得到解决。[10]本文以太仓市浮桥镇为例，针对生态补偿实施过程中集体和农户土地利用行为意愿之间的冲突进行分析，并提出相应的解决办法。
1.研究资料来源及生态补偿概况
1.1 研究资料来源
2014年7月上旬，本课题研究人员走访了太仓市沙溪镇新建村、浮桥镇三市村和浮桥镇财政所。通过与政府工作人员的交谈，了解当地生态补偿工作的开展状况、补偿资金的使用情况、目前存在的问题和下一步工作计划。并且走访了当地农户，调查农户土地利用行为意愿、对生态补偿政策的认知程度以及对政策实施的建议。调查了解到，生态补偿过程中集体和农户土地利用行为意愿之间存在冲突。
1.2 研究区域生态补偿概况
苏州市是全国较早实施生态补偿的城市之一。2004年，苏州市市委、市政府制定了全面推进苏州生态市建设的若干意见，明确提出要大力发展生态经济，保护生态环境，营造生态社会，培育生态文化;2008年， 苏州市市委、苏州市市政府就将建立健全生态补偿机制列为全市城乡一体化发展综合配套改革的重点内容之一，作为推进农村改革发展的主要举措;2010年，苏州市第十四届人民代表大会第三次会议做出《关于进一步加强苏州生态文明建设的决定》;同年7月，市委市政府出台《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，苏州在全国率先建立生态补偿机制;2013年3月，苏州市政府对生态补偿政策进行了优化调整，苏州市人大常委会把《苏州市生态补偿条例》定为跨年度的立法项目，2014年4月28日，市十五届人大常委会第十三次会议审议通过，该条例自2014年10月1日起实施。
太仓市隶属江苏省苏州市管辖，市人民政府驻地城厢镇。2013年末，太仓下辖城厢镇、沙溪镇、浏河镇、浮桥镇、璜泾镇、双凤镇、港口开发区、经济开发区、科教新城，有娄东街道办和88个建制村（行政村）、3205个村民小组、67个居民委员会。2010年，太仓市按照《意见》和《条例》的要求，结合自身以水稻种植为主的实际情况，在五个县市中率先出台了《建立生态保护建设补偿机制的意见》，对四项补偿对策进行调查摸底，规定按实际耕地面积100元/亩的标准新增耕地保护专项资金，2010年安排补偿资金1.6亿元，着力加强农田保护、水稻田保护，推进高标准农田建设。
水稻是浮桥镇粮食生产的主要作物，现在为鼓励规模化、集约化合作经营，实行生态补偿政策。补偿资金具体来源分以下几部分：省级财政对承包地流转面积超过100亩的村，按照100元/亩的标准进行一次性补贴;苏州市和浮桥镇财政部门对流转土地按照100元/亩分别进行补助;如果种植水稻再额外补贴300元/亩，苏州市和浮桥镇各承担150元/亩。
2.生态补偿中集体及农户土地利用行为意愿及其冲突
生态补偿实施过程中集体与农户土地利用行为意愿冲突主要表现对比情况如表1所示。
2.1 村集体主张农村土地规模流转
在生态补偿实施过程中，为充分发挥土地效用、增强经济实力，村集体主张农户能够将承包地流转回集体。村集体在坚持农村基本经营制度和充分尊重农民土地承包经营权的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的基本原则，把原来由村民一家一户的分散经营土地，以每年每亩1000元的租金从农户手中租回村集体。流转土地依然维持农业用途，由村集体进行统一规划、平整连片、配套农田基础设施，建成高标准水稻田。
2.2 村集体自主经营获得生态补偿
在生态补偿实施之前，村集体通常将流转来的土地承包给种粮大户种植，这种方式很好地解决了劳动力短缺和轻农现象，确保了粮食种植面积。但如今这样的经营方式不满足《苏州市生态补偿条例》规定的自主经营，无法获得生态补偿。因此，现在村集体变“大户承包”为“合作农场”，通过“大承包、小包干”或者委托管理方式实施自主经营。具体而言，由村集体统一安排农业生产活动中的资金、技术、机械以及劳动力的筹集、管理和工作分配;通过“网格化管理”形式，培养职业化农户从事农业生产，专业村组干部进行农业田间管理;建立“包工定产”的新机制，核定工时和产量，鼓励节约成本以获得更多收益。
2.3 农户的土地利用行为意愿
农户对承包地具有高度的物质和精神依附。通常情况下均会进行合理的农业生产，不会任其闲置、抛荒。在因外出务工或者其他原因不能经营承包地时，农户优先选择由亲戚朋友代替自己进行耕种，这样的方式可以保证自己土地权利的安全;其次，为获得更多的经济收益，会选择承包给出价高的外来承包商。通常情况下，不愿意将土地流转回村集体。在种植作物的选择上，农户更多愿意种植水果、蔬菜等收益高的经济作物。除了种粮大户，很少有农户专门种植水稻。
2.4 补偿资金用途不同
苏州市把水稻田列入湿地保护范围，补偿资金目前发放到村一级，由村集体统一管理、支配使用，主要用于改善村庄环境、农田基础设施建设、发展村庄经济等公共事业，暂时还没有涉及对农户个人进行补贴。但是，农户并不认同这样的使用方式。农户认为自己种植了水稻，理应获得水稻田生态补偿。补偿资金应该直接发放到个人手中，由农户自己自由支配。
3.集体及农户行为意愿冲突的原因
3.1 政治因素
第一，补偿条件相对偏高。起初《苏州市生态补偿条例》规定，连片水稻田1000亩以上，按每亩200元，10000亩以上按每亩400元予以补偿。政策调整之后，现连片水稻田达1000亩以上也按每亩400元进行补偿。但是，对于农户和承包大户而言，第一达不到种植面积的要求，第二不满足集体自主经营的条件，因此没有取得接受生态补偿的资格。
3.2 补偿标准相对偏低
如表2所示，我们对一亩地冬季种植小麦，夏季种植水稻一年内的净收益进行了计算。当地小麦亩产量600斤，销售单价1.2元/斤，水稻亩产量1200斤，单价1.5元/斤，一亩地一年的总收益为2520元。每亩地种植成本合计1020元、土地流转费1200元/亩，人工费150元/人，按最少3人计算需要450元，三项共计2670元。政府财政补贴中，农户流转回村集体的土地，市、镇两级财政各补贴100元/亩。若规模化种植水稻再补贴300元/亩，苏州市和浮桥镇财政部门各自补贴150元/亩。除去省级财政100元/亩的一次性补贴外，每年每亩地所获生态补贴共计500元。按现行500元/亩的补偿标准，最终一亩地一年净利润仅为350元/亩。
第三，村集体决策透明度不高。在实施生态补偿时，当地政府和村集体并未向农户介绍清楚这一政策。为什么鼓励农户进行土地流转、为什么要保证水稻种植面积、生态补偿政策能带来哪些益处、每年获得多少补偿资金、补偿资金用在了哪些地方等这些关键性的问题都没有明确的说明。农户承包土地流转入村集体的流程不明确，或者不严格按照流程执行。尤其是生态补偿资金的使用，没有制定明确的使用计划或者计划书没有向全体村民公示，导致农户不清楚资金的去向，对政府和集体产生怀疑。
3.3 经济因素
第一，外来承包商出价更高。农户将土地流转回村集体，集体支付给农户每亩地1000元的土地租金。当地有来自上海、台湾等地的承包商，他们支付的土地承包费一般均会超过村集体，可达到每亩地1200-1800元不等。农户为追求更多的经济收益，自然会选择将土地流转给出价更高的外来承包商。但农户私自进行土地流转时常会造成耕地质量下降，他们往往通过使用过量的化肥、农药，甚至是国家明令禁止的药品来追求在承包期内获得更高的产量。其行为不仅导致耕地被破坏，无法再种植作物，同时还导致了村庄河流的污染以及养殖鱼群的死亡，破坏了当地生态环境，造成了巨大的经济损失。
第二，种植水稻收益较少。尽管近几年来国家不断上调粮食最低收购价格，并且出台了一系列惠农政策，然而种植水稻的成本也在不断上涨，种粮收益低下，导致农户的生产积极性不高。此外，随着社会经济的发展，农村青壮年劳动力大多选择外出打工或办厂经商，导致农业生产劳动力短缺的问题日益严重。农户为了保留自己的土地承包经营权，避免完全抛荒被集体处罚或收回，选择将耕地留给妇幼老弱耕种。耕地仅为了满足日常生活所需口粮，对粮食生产的商品利益没有过多期望，导致许多耕地未被充分利用。
第三，对补偿资金的使用存在争议。当前水稻田生态补偿资金发放到村集体，由其统一管理、支配使用。主要用于改善村庄环境、农田基础设施建设等公共事业，很少涉及对农户进行补贴，而集体集中财力用于公共事业，可以使补偿资金发挥最大作用，真正达到保护生态环境的目的。但是，农户并不赞同这样的补偿方式。他们认为自己种植了水稻，理应获得相应的生态补偿。对村集体缺少信任，更希望将补偿资金发放到个人手中，由自己自由支配使用。
3.4 认知因素
第一，农户视土地为私有财产。农户对政策的理解存在误区，将承包地看作是个人的私有财产。我国农村实行的是集体经济制度，农村的土地依法属于集体所有，农民对土地只享有使用权，并未拥有所有权。农户将土地流转给村集体，流转的也仅是土地使用权，流转土地的承包权仍归农户方所有。但是农户分不清楚所有权、使用权、承包权这三种权利及其关系。他们简单地认为承包地就是自己财产的一部分，自己如何经营、处置都与村集体没有关系。如果把土地交给了集体，那么就相当于失去了财产和相应的权利。因此，在一般情况下都不会优先选择将土地流转给村集体。
第二，农户对生态补偿认知不足。农户生态保护意识淡薄，对生态补偿的认知程度不高。生态补偿目前还处于初级阶段，大多数农户对于生态补偿并不是十分了解，只是初步知道存在这项政策，但对政策的具体内容、补偿资金的来源、集体的资金使用情况等都不是很清楚。许多村民表示，虽然感觉到村庄环境有所变化，但直接得益甚少，未能充分体会到生态补偿带来了哪些实惠。稻田生态系统在承载粮食等生产任务的同时，更多地发挥气候调节、净化水质、维持土壤肥力等生态系统服务功能。但是农户只把水稻当作一种粮食作物，意识不到水稻田还具有气候调节、净化水质、水土保持、废弃物处理等环境服务功能。缺乏保护生态环境的观念，大量使用化肥农药、生活垃圾的肆意排放等行为给村庄环境造成巨大压力，制约村庄经济发展。
4.政策建议
4.1 确立多元化的补偿方式
生态补偿是一项长期性工作，单纯靠现金进行补偿不仅会加重政府财政负担，也难以充分调动起农户参与的积极性。除去资金补偿外，还应当包括实物补偿、政策补偿和智力补偿。给农户提供一定的实物和生产资料，以改善他们的生活条件，增强农业生产能力;由政府给生态补偿实施过程中表现优秀的村集体和农户个人提供政策方面的优惠;积极向农户提供技术培训、耕作指导等智力支持和服务，通过采取先进的技术和管理方法来提高土地产出。为了提高补偿效率，可以以农业生态环境建设项目为依托开展生态补偿。例如，化肥和农药减施生态补偿项目、水质改善项目、农业废弃物综合利用项目、农业生态示范园项目等，引导农户采用环境友好的生产和生活方式，激发农户保护农业环境和进行生态建设的积极性。
4.2 优化补偿资金的使用
村集体在使用生态补偿资金之前，要拟定详细明确的使用方案，经村民会议或者村民代表会议审议通过，并向全体村民公示之后再组织实施。补偿资金要做到专款专用，用于全村公共事业，包括村庄环境整治、农田水利设施建设、全村道路绿化、农机具添置等，使用情况要有详细的科目和账目记载，定期向村民公示和向上一级汇报。此外，各村结合自己财政状况对农户进行相应的补偿，以增加农户收益，提高参与的积极性。如适当减免合作社的土地流转费用，降低合作社种植水稻的成本，提高种稻积极性;对将土地流转回集体的农户，按流转面积进行补贴;对自己种植水稻的农户，按照个人种植面积给予一定的生态补偿。
4.3 提高农户环境保护意识和对生态补偿的认知
由于环境保护的宣传教育在农村相对薄弱，农民普遍缺乏环境意识，农业生产过程中化肥农药不合理使用、作物秸秆随处丢放和污水任意排放等行为造成的环境问题日益突出，农民们却意识不到其破坏环境的行为及其产生的严重后果。因此，村委会和村集体要积极开展多种形式的宣传工作，充分利用广播、报刊、网络等载体，通过走访、召开村民大会、组织知识讲座等方式，用通俗易懂的语言向农户宣传环境保护的重要性和实施生态补偿的意义所在，积极引导农民发展绿色高效农业，促进农业增效、农民增收。
4.4 组建土地股份合作社
土地股份合作社是以股份制和合作制为基本原则，在不改变农民土地承包经营权的前提条件下，农民自愿把土地承包经营权转化为股权，委托合作社统一耕种，按照股份从土地经营收益中获得一定比例分配的土地合作经营形式。组建土地股份合作社是解决农户承包土地高度分散化、自然田块人为分割化、农地劳动力短缺日益严重化等问题的有效途径，可以起到调整农业结构、促进土地流转、发展适度规模经营、培养新型职业农民等积极作用，同时也是保护耕地和湿地，发挥农业生态服务功能的重要基础。在生态补偿实施过程中，村集体可通过组建合作社吸引农户优先选择将承包地流转回集体，提高农户种植水稻的积极性。对于自愿将土地经营权加入土地股份合作社，并继续从事水稻生产的农户，除去保底分红外，每年按照水稻种植面积补偿给予二次分红。
参考文献：
[1] 李文华，李芬，李世东，刘某承.森林生态效益补偿的研究现状与展望.自然资源学报，2006，21（5）.
[2] 钟太洋，黄贤金，翟文侠. “退耕还林”政策驱动下的农户土地转用决策及其土地利用变化影响研究——基于江西省丰城市农户问卷调查的一个分析[J].亚热带水土保持，2006，18（3）.
[3] 郗静，曹明明，陈海. 退耕还林政策对农户土地利用行为的影响[J]. 水土保持通报. 2009（3）.
[4] 张丽，赵雪雁，侯成成，江进德. 生态补偿对农户生计资本的影响——以甘南黄河水源补给区为例[J]. 冰川冻土，2012（1）.
[5]葛颜祥，梁丽娟，王蓓蓓，吴菲菲. 黄河流域居民生态补偿意愿及支付水平分析——以山东省为例[J]. 中国农村经济，2009（10）.
[6] 高海东.退耕还林政策影响下农户土地利用行为的博弈分析[J].陕西师范大学学报： 自然科学版，2008，36（9）.
[7] 袁震. 论集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突与协调[J]. 河北法学，2010（9）.
[8] 王厚俊，李明桥. 退耕还林政策与农户“非理性”生产行为关系研究[J]. 生态经济评论，2010.
[9] 江淑斌，苏群. 经济发达地区农户土地流转影响因素分析——基于江苏684个农户调查样本的实证[J]. 生态经济， 2014（5）.
[10] 朱建强，俞晡庚，黄秋月. 探索健全苏州生态补偿机制[J]. 中国财政，2010（6）.
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更新时间：2025/4/24 9:31:43