| 标题 | 非营利组织在推进国家治理现代化中的角色及作用 |
| 范文 | 王英伟 摘要：随着当前我国民主化程度的不断提升，利益多元化趋势的逐步演进，国家治理理念的转变成为必然趋势。充分发挥非营利组织的作用是完善国家治理体系提高治理能力现代化的一个重要的突破口。当前非营利组织力量逐渐壮大，在沟通政府与民众、发展民主政治、优化国家治理体系、提升治理能力中所扮演角色的重要性日渐凸显。因此建立健全非营利组织与政府的合作机制，是我国培育市民社会、推进社会主义民主化的必由之路。当前二者在合作中仍存在非营利组织被边缘化，合作积极性不高，合作机制不健全等问题。因此非营利组织角色作用的充分发挥离不开政府对自身角色的积极调整，以及二者合作关系路径的疏通。唯此，非营利组织才能在国家治理体系及治理能力现代化发展中发挥其应有的作用。 关键词：非营利组织 国家治理 政府 民众 党的十八届三中全会，全面总结了我国改革开放以来的宝贵经验，深入分析了我国所处的时代背景及国际、国内的形势变化。提出了下一阶段改革的总体目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一目标为我国社会主义持续健康稳定发展指明了改革的方向和总体路径。这一提法中强调改革要以治理体系和治理能力的现代化为重点改革方向，集中体现了我国治国理政理念的深刻变革。相对于以往的社会管理，治理现代化更强调治理过程的沟通性、协调性、亲民性，治理方式的人文化、民主化、协作化，治理主体的多元化、平等化。从而形成政府与民众的双向互动态势。而非营利组织在这一互动过程中便起到了催化作用。 1. 非营利组织在沟通政府与民众中的角色分析 1.1 非营利组织与政府的关系 政府在推进国家治理体系的完善和治理能力的提升中起主导作用。因此，要充分发挥非营利组织的作用就要协同处理好其与政府的关系。政府与非营利组织的关系处理的症结在于如何找到二者合作的共通点或最佳切入点。爱特（Hechter）指出“合作机构的出现需要满足两个条件：一是，个人无法用自己的力量制造某些物品或达到某种目的，必须要通过集体的力量;二是，必须要有一定的控制机制使‘搭便车的现象不容易产生。”[1]当前无论是政府还是非营利组织都掌握有一定的资源，而资源的所有权成为双方能够合作谈判的基点。即政府及非营利组织在与对方合作的过程中，能够达成满足使自身功能完善发展的利益诉求，且在一定程度上规避由其单独处理某些项目时所反映出来的弱点或缺陷。 现阶段已有不少学者对政府与非营利组织合作关系的具体形式提出了自己的看法。如汪锦军认为，政府与非营利组织在公共服务中存在三种合作关系模式，即协同增效，服务替代，和拾遗补阙。协同增效即是对政府与非营利组织均无法单独完成的事务领域，两者进行合作，以达到提高公共服务效益的目的;服务替代即由非营利组织替代执行原由政府提供的某些公共服务项目。拾遗补阙即是政府与非营利组织在公共服务的提供上资源共享、互为补充。[2] 本文认为，非营利组织与政府两者关系的协调，从属于社会权利及资源的整合配置领域。在利益驱动机制的作用下形成政府与非营利组织的具体合作关系模式。黑格尔在论述社会中人与人的相互关系的本质时指出“普遍的交换关系造成了普遍的依赖关系，各个主体之间互为目的和手段，但是如果他不同别人发生关系他就不能达到他的全部目的。因此，其他人便成为特殊的人达到目的手段。但是特殊目的通过他人的关系就取得了普遍的形势，并且在满足他人的同时，满足自己。”[3]社会是追逐利益的场所，在相互交换、依赖中达到自身目的。虽然政府与非营利组织其本身更加追求社会效益最大化，但仍然存在一个达成自身目标的利益和价值追求。因此，在分析政府与非营利组织的关系中我们也认为，政府与非营利组织之间存在一方谋求执政的长期性、稳定性和另一方追求其所代表的群体利益最大化的利益驱动机制。而在此基础上形成了具体的互动与博弈模式。本文认为政府与非营利组织关系的协调中应当至少包含以下三个方面即：协同治理关系、托管治理关系和补充治理关系。 1.1.1 协同治理关系 协同治理关系又因双方合作治理时间的长短分为应急性协同治理和常规性协同治理。应急临时性协同治理模式存在双向的互通关联。此模式中不存在政府单方面的权力授予及政策指示而是双方就某一事件，以实现共同目的为基础来达成相互合作的状态。其中应急性协同模式中，就某一突发性、临时性的事件，双方利用临时签订协议的办法，在某一时间段内，互通资源、共享信息，以达成维护其所代表群体权益与利益的目标。例如，在南方冰雪灾害中，红十字会、壹基金等非营利组织在灾区与政府达成临时性的救灾协议。双方发挥其优势，共享人财物及信息资源，以解决突发性问题。应当指出的是在这一治理关系中，政府与非营利组织是在共同尊重对方主体地位的条件下达成一致。常规性协同治理即政府与非营利组织在日常事务及行为活动上有持久的常规合作。其往往以制度或契约的方式，定义双方在日常协同配合上的办法及行动方式。甚至在愿景及战略上均有较为长远的合作机制和规范。在此种治理模式中，双方联系具有常规性，关系密切。非营利组织作用的发挥也往往能够在一定程度上得到政府强有力的支持。但在另一方面，非营利组织的行动方案也不得不顾及政府的意志。 1.1.2 托管治理关系 在托管治理关系中政府与非营利组织的互通关系更多的体现了政府活动在职能上的强势地位，政府在相关权利的配置上的主动性、监管特性表现得更为突出。在此关系中，政府将某些由其自身提供效益较低的公共服务项目的供给权转让给非营利组织，政府选定承揽托管业务的非营利组织。具有提供该方面能力的非营利组织展开项目竞标，政府在多个组织中选出最符合其所设指标者。非营利组织在承揽托管项目中存在竞争，即将其称为竞争性托管。而授权型托管即是针对某种不具有竞争性的公共服务项目，由政府指定某一特定的非营利组织进行提供。补贴性托管即是政府将不具有竞争性且即使由某一非营利组织提供也要承担较大的亏损风险的公共项目，由政府通过预算配给对非营利组织进行补贴，同样由非营利组织提供该服务的治理办法。 1.1.3 补充治理关系 “在现代社会，政府与非营利组织间的关系不是单方面的顺从与服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源”[4]补充治理关系即通过整合非营利组织的资源力量，对政府提供的公共产品服务不能满足民众需求的方面或政府部门并没有重点关注的领域，非营利组织利用其在某一方面的特殊优势，以发挥补足作用。非营利组织对某一政府公共服务提供不足的领域或政府职能缺失的领域进行公共物品供给。当然在这一过程中作为公共物品和服务提供方的另一主体政府也可通过调研与反思，做出相应的决策调整，以完善其职能及治理体系。 1.2 非营利组织与民众的关系分析 1.2.1 非营利组织代表和反映民众的利益诉求 民众的利益诉求包括政治、经济以及文化利益诉求等多个方面。非营利组织本身代表着一定阶层、群体的利益，与民众的联系更加直接而密切。因此，能够较深入的地了解和感知其所代表民众的利益需求。而其所代表的民众的利益诉求也较为容易的通过与其相关的非营利组织进行沟通表达。因此，双方的联系也具有了沟通性、时效性、便易性。非营利组织因其公益特性及组织目标特殊的功能特性也有较强的意愿利用自己的集体优势和集中民意的特殊手段向政府反映民意，而其所产生的效果往往较之于民众个人向政府反映更易行且更有成效。由此，国家施政的效果更易于体现政府与民众双向沟通的现代新型治理方式。 1.2.2 非营利组织进行政策传达 正如以上分析非营利组织较之民众在向政府反映意见过程中更富有成效。反过来，非营利组织虽然在政策分析中也会由于掌握信息的完整性问题导致理解上的偏差，但因其具有的专业优势、集体优势，相对于个人而言更容易捕捉和把握国家政策的变动趋向。甚至部分非营利组织本身就参与了政府决策过程的某些环节。国家治国理政的方略，可以通过非营利组织进行传播，在一定程度上也缩减了民众与政府的距离。同时非营利组织的这一政策传达作用易使政府的政策更具亲民性，在其治理方式上与民众的协同性和沟通性也进一步加强。 1.2.3 公共物品供给中的相互沟通 部分非营利组织在公共物品的供给方面具有一定的优势。而一切特定的公共物品有其特定受众群体，非营利组织为特定群体提供公共产品和服务的过程就是一个与民众沟通的过程。民众对非营利组织供给公共物品的满意度在一定程度上影响民众对政府和社会的评价。因此，非营利组织在部分领域具有更好的亲民性，民众更容易感受到国家治理理念的变革。 1.2.4 民间力量是非营利组织存在及发展的基本 非营利组织就其本身的特点来看，具有民间性、独立性，其组成成员主要来源于民间。因此，优秀的民间组织能够得到民间力量的支持。获得来源于民间的资金、人力、资本等，同时民间非营利组织在这一过程中逐渐成长并发展壮大。 2. 非营利组织在推进国家治理现代化中的作用 “社会的力量在于社会组织的力量，而社会管理的力量在于政府与非营利组织的合作与整合，即政府与社会合作共治的能力。”[5]推进国家治理体系及治理能力现代化，在考虑政府结构及治理方式变革的同时也应充分重视非营利组织的功能和作用，通过以上分析非营利组织在沟通政府和民众中可以有效地发挥其链接作用。而正是非营利组织这一角色所具有的良好的沟通性、协调性、亲和性、民间性使得非营利组织在改善治理环境，完善国家治理体系、提升治理能力中的柔化、缓冲、弥合作用能够得到真正的发挥。如规范社会行为，促进社会公平正义，化解社会矛盾，合理提供公共服务等方面有其特殊优势。 2.1 非营利组织发展推进基层民主政治治理现代化 非营利组织由于是民间公益性团体，在一定程度上反映了其所代表的群体的政治诉求。“在一定意义上，非营利组织优势体现着自利与他利相统一的社会自组织，本质上是一种利益表达，利益协调和利益实现的‘工具”[6]非营利组织在反映民意，体察民情，表达民众诉求，协调利益关系，监督政府等方面有其优势之处。非营利组织可通过其在民众中的影响力和号召力更好的调动民众参与基层政治活动的热情及积极性。同时非营利组织利用其群体性优势，为民众争取更多的话语权。另一方面，政府也可通过非营利组织进行民意收集，做出更符合民意的治理方略。 2.2 推进供给和服务领域治理现代化 公共物品本身具有效用的不可分割性、消费的非竞争性。此特殊性也决定了市场无法在纯粹的公共物品供给领域进行有效的配给。因此，一般认为政府决定公共物品的供给。事实上，政府在配给公众具有普遍偏好和倾向性的物品时具有效力，而针对不同群体有多种不同的偏好和倾向性的情况，政府则往往显示出来效力不足的现象，不能使得效用的最大化。而非营利组织则可根据其所代表的利益团体的诉求及偏好来权衡公共物品的类型、数量及质量。同时，非营利组织参与公共物品的供给，规避了政府在公共物品供给领域的垄断。这有利于双方利用在竞争中产生的差异，形成榜样效应，提高自身的服务水平及服务质量。从以上政府与非营利组织的关系分析中可知非营利组织可通过与政府的协同，托管政府委托项目及补足政府缺失等方面对国家治理手段进行补充。 非营利组织所涉范围与政府提供公共服务有众多的相似或重叠部分，如科学、教育、文化、卫生以及社会保障等领域。因此，在公共服务领域中充分发挥非营利组织的作用必将提升我国的综合治理能力及治理水平。 2.3 推进社会公平领域治理现代化 藏富于民是在推进国家治理体系及治理能力现代化中得到人民支持的必由之路，而公平的分配制度则在很大程度影响了民众对国家治理理念的响应程度。我国在进行分配治理体系改革的同时也应当意识到非营利组织在推进社会公平正义中所做的贡献。非营利组织大多集中在慈善救助、扶贫帮困、教育环保以及抗震减灾等领域。其扶助的主要的目标即是弱势群体，其对政府的保障政策形成了补充效应。在一定程度上，非营利组织可通过自身较为灵敏的嗅觉感知政府不易发现的或公共物品供给不足的领域，参与二次分配。非营利组织通过吸纳社会捐赠等方式筹集资金，引导社会资源的流向，促进社会公平正义事业的发展。 2.4 推进社会治安治理领域现代化 社会治理体系现代化即要求治理活动更多地体现人文关怀，体现科学治理，人文治理的理念与构想。因此，社会治安管理领域向社会治安人民共治的方向转变，在这一过程中非营利组织相较政府而言有更多的治理灵活性和环境适应性，更易于在不同的利益主体之间寻求解决办法，提供多层次、多样化的治理方式与策略。非营利组织正是在其中发挥了缓冲、减压、过度矛盾的作用，才能够在社会治安中更多地体现柔化、亲和、沟通的特性。另一方面，非营利组织可以以其所扮演的桥梁纽带角色，通过对民众的教育和培训等灵活多样的手段及方法使民众了解政府制定的治安条例，促使民众加强对政府工作的理解，在一定程度上增强政府的权威及公信力，便于国家科学治理体系的构建。 2.5 推进文化领域治理现代化 促进社会文化事业治理领域的现代化。社会文化治理体系应包含精神文化层面及文化产品的创新生产、传播及供给方面。非营利组织依其公益性、服务性的特点，在社会上协同配合政府，提供部分公共性文化产品，对发扬社会道德、净化社会风气、促进精神文明建设以及社会主义核心价值体系建设有重要意义。一方面，非营利组织通过开展公益性的宣传、慈善活动、供给公益性的文化产品对社会中个人的行为形成一种正面的引导，对社会风气的改良也会起到潜移默化的作用;从另一方面来看，非营利组织可利用其具有的亲民性和志愿组织性实现道德及正确价值观的传承。为文化治理领域的现代化奠定民众及社会基础。 参考文献： [1] Hecther， michacl， Containing nationalism，oxford[England]：NewYork：Oxford University Press，2001. [2] 汪锦军.《公共服务中的政府与非营利组织合作：三种模式分析》[J].载《中国行政管理》2009，10. [3] 黑格尔.法哲学原理[M].重庆出版社，1989：184. [4] Judith R Saidel，Resource Interdependence：relationship between State Agencies and Nonprofit Organization .Public Administration Review，1991. [5] 史云贵，欧晴.社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析[J].载社会科学2013（4）. [6] 张志芳.《充分发挥非政府组织利益表达和协调作用》[J].载《探索与研究》2011（8）. |
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