| 标题 | 政府购买社区公共服务的国际经验及启示 |
| 范文 | 彭建平 摘要：通过对政府购买社区公共服务的基础性分析，了解政府购买社区公共服务的内涵及其功能，分析当前社区公共服务购买存在的问题，并在借鉴西方先进经验的基础上，结合国内其他地方的做法，提出改进措施。 关键词：政府 社区 购买 公共服务 政府购买服务起源于西方，近年来中国也吸收并借鉴这一做法，这也是中国建设服务型政府的必然做法。十八届三中全会也再一次明确提出要通过合同与委托等方式购买社会服务。另外，随着“单位人”向“社会人”的转变，社区将成为社会构成的最小细胞，社区公共服务的提供也将是服务型政府建设的一个重要内容。借鉴西方的经验，政府购买社区公共服务也将成为当前的一个重要课题。 一、政府购买社区公共服务的内涵界定 所谓“社区”，简单地讲，就是居住在同一地方，通过自治的方式，即自己教育自己、自己服务自己、自己管理自己，由彼此都有心理认同感的人们所组成的共同体。它是具有社会化综合功能的一种小社会。而“社区公共服务”，就是为满足社区大多数居民所需的各类公共服务，即包括社会所提供的公共服务，也包括社区自身所提供的共有服务。概括起来，目前，中国社区公共服务的内容非常广泛，包括公共预防保健、社区治安、社区环境、社区绿化、社区医疗、社区物业管理、社区广场、老人院舍服务、居家老人服务、下岗职工帮助、社会救助、社区教育、社区热线服务、社区文娱活动、户外健身、社区信息咨询、图书阅览等。社区居民需求的多样性决定了社区服务内容广泛，这就要求应该有多种主体用多种方式来提供社区服务。政府购买社区公共服务是指政府与公共服务的提供主体建立起某种契约关系，按照这种契约关系，政府向公共服务提供主体出资，公共服务提供主体则向社区提供公共服务。它是创新公共服务供给方式、支持社区工作发展的重要形式，将加快促进政府职能转变，充分发挥社会组织专业化优势，提高政府行政效能。 二、政府购买社区公共服务的国际经验 （一）成熟的市场机制 国外公共服务主要是通过市场竞争机制实现的，实现的方式包括合同出租、公私合作、非国有化、用者付费制、凭单制。这些购买方式在欧美发达国家都有完整的法律规定，有一套完整的操作规范。 例如，美国有很多法律规定政府公共服务要通过竞争程序签订公共合同，这些法律包括《联邦财产和行政服务法》、《联邦釆购规定》、《合同竞争法》、《服务获取改革法》等法律。公开招标的程序也有规定，大致上分为六个阶段：服务种类、准备招标合同细则、发布招投标说明、投标、评估标书和决标六个阶段。在招投标环节，还出台了《信息自由法》、《及时支付法》、《政府采购协议》等法律保证招投标环节的公开透明。在服务质量的考核方面，政府出台了《联邦政府绩效与结果法》来加强对服务质量的管理。同时政府还对购买的内容、购买成本、引入竞争的程度也有明确规定。总之，在合同外包中，政府实行全面的精细化管理，保证公共服务的质量。英国政府也曾在公共医疗和社区关怀法有明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。20世纪80年代以来，英国就教育、健康等方面也出台了法律文件，这些法律文件对公共服务的竞争性合同承包做出了多方面的规定。1986年，新西兰颁布了《国有企业法》，为私有化提供了法律框架，为国有公司确定了目标、激励机制和运营环境。市场机制的成熟为实现政府购买社区服务提供了可能，也使得这种购买服务的方式成为当今世界一种潮流与趋势。 （二）完善的法律法规 在发达国家，有关政府购买服务的法律法规非常健全。以美国为例，仅政府购买相关的法律法规就达到4000多个。经过几百年的发展，美国基本形成了一个完整的政府采购法律法规体系。这些法律法规主要包括：《联邦财产与行政服务法》、《信息自由法》、《及时支付法》、《联邦采购政策办公室法》、《合同竞争法》、WTO《政府采购协议》、《联邦采购规则》（FAR）以及与招标采购有关的《小企业法》，还有联邦政府各部门为招标和补充《联邦采购规则》而制定的各部门采购实施细则。这些法律法规由两部分组成，即基本法律和实施法则，各州和县、市、镇政府也在州宪法的框架下，享有法律规定的相应采购权力。东欧一些国家，比如俄罗斯、波兰、匈牙利、吉尔吉斯等都在国家层面对政府购买公共服务进行了立法。香港也有相关的法律法规，比如《受资助非政府福利机构的人事管理》、《受资助非政府组织福利机构的采购程序》、《津贴及服务协议》与《服务文件》、《受资助非政府福利机构的存货管理》、《非政府福利机构纪律守则样本》、《非政府机构工程合约的批出和管理》等，形成了购买服务的完整法律体系框架。 （三）健全的社区社会组织 在国外，社区社会组织的健全主要体现在：一是社区社会组织发展规模很大。比如仅加拿大多伦多一个市，服务于社区居民的各类社区社会组织就有3000多个，美国全国服务社区的共有超过了100万个社会组织，英国2004年统计各类社区社会服务组织达16.9万个，我国香港地区从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等的社区民间组织也多达1.7万个。这些组织都是社区服务的参与者与积极提供者。二是有专业化的队伍，人员素质较高。在国外，比如美国与加拿大，它们的社区民间组织工作人员，从组织的管理者到普通的志愿者，大都受过高等教育或在相关领域接受过专业训练，了解社区发展理论、政策以及社区组织、动员、宣传等技巧，并有很高的参与热情。美国几乎有70%以上的大学生参与了各种社区志愿服务活动，每年它们的救助中心会吸引几百名大学生参加义务活动，凭借一支专业化、高素质的人才队伍，整个社区社会组织的公共服务能力得到了增强，服务水平也得到了极大提升，加上能提供各类服务的社会组织较多，政府通过向这些组织购买服务，提高了社区公共服务的效率与效果。 （四）严格的操作流程 严格的操作流程是发达国家实现政府购买服务的又一成功经验。在欧盟一些国家，他们不仅规定了购买的具体服务内容，同时还对购买的程序也做出了相应的规定。比如欧盟曾经规定，凡是超过20万元的公共服务，比如污水和垃圾的处理、机动车及设备维修、健康与社会服务、文化及体育等都要事先购买。英国还规定了政府采购流程，即制定采购计划、确定采购总负责人、信息公开，接受咨询、确定供应商、招标或直接采购、监督、审计等。在美国也有这样一系列的操作流程：制定统一的单据格式、发布招标公告、确定招标工作人员、详细制定招标采购操作规程、确定供应商、招投标、监督，审计等等。 三、启示 （一）建立契约化服务理念，促进政府职能转变 订立契约是实现政府购买服务的一个必要条件。因此政府要购买社区服务，必须有购买的主观性，要认识到只有购买才能实现服务的有效供给，通过建立这种关系，政府能从具体繁杂的公共服务供给中抽身，实现对服务的监督管理职能。否则，政府既当裁判员又当运动员，容易造成社区公共服务的缺位、错位。 （二）完善法律法规，为政府购买社区服务提供法律保障 在欧美发达国家，相关的法律法规，包括从项目的审批到合同的鉴订，再到监督管理几乎形成了一套完整体系。而目前，我国有关社区公共服务购买的法制基础比较薄弱，一些法律和地方性法规、规章亟待修订。具体来说，首先要完善采购法，将社区公共服务纳入政府采购的重要领域。同时还要启动其他相关的立法，针对项目的审批、招投标主体的资质、合同签订与实施、绩效评估机制、监督管理措施等问题都要出台相关的管理办法，甚至需要通过法律确定下来。 （三）创新多元购买模式，实现公共服务购买流程规范透明 所谓多元购买模式，就是说购买除了公开竞标这种模式之外，还可以采取委托的模式，特别是社会组织规模不大，发育不是很成熟的时候，政府可以委托有资质、专业性强的社会组织去完成，在这个过程中，政府还要每年对他们进行资格审查与评估，给予获得3A等级的社会组织在购买服务上的优先权。同时还要公开信息，促进购买流程的规范化透明化。 （四）坚持以结果为导向，完善对公共服务提供主体的监督考评机制 一是要完善社会组织评估机制。要建立综合性的评估体系，全面评估社会组织提供公共服务的能力，包括内部治理状况、财力状况、服务质量等，保证所提供的服务优质有效完成。二是要完善问责制度。把绩效的结果跟激励与奖惩挂钩，跟改进工作挂钩。对于服务好的社会组织要适当予以奖励，对于服务差的社会组织，要向社会公布，在下次政府采购中，要对这些社会组织予以重新评估，重点监察，要把严重的清退出采购市场，并追究相应的法律责任。 （五）创新社会组织管理体制，培育与发展社会组织 首先，要创新社会组织行政管理体制，过去对社会组织实行双重管理，即一个社会组织既有登记机关，也有业务主管部门，这种管理体制造成“婆婆”多，限制社会组织的发展。因此要发展社会组织就得变原来的双重管理体制为多部门参与的综合管理体制，降低社会组织入门的门槛，改变过去社会组织身份认同的尴尬；其次，要建立社会组织孵化基地，目的是为社会组织的发展提供支持，比如硬件的支持、资金的支持、能力的培养、信息的提供等；最后，要创造社会组织公平竞争的发展环境。 参考文献： [1] 贾西津.政府购买公共服务的国际经验[J].新重庆，2013（11）. [2] 陈晓晖 周祖德.国外公共采购立法的特点及对我国的启示[J].西部论坛，2011（6）. [3] 王凌燕.我国政府公共服务外包存在的问题及其法律规制[J].西南科技大学学报（哲学社会科学版），2013（5）. [4] 陈晖.论政府购买社区公共服务[J].云南行政学院学报，2009（2）. |
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