| 标题 | 政府部门间协作机制建构研究 |
| 范文 | 张天萌 摘要：近年来，政府“碎片化”问题日益显现，单个组织仅靠自身资源难以应对复杂的公共问题，政府间部门协作作为一种新的治理方式，逐渐被用来解决这些问题。与此同时，国内外学术界对“部门间协作”、“协作性公共管理”等方面的研究不断丰富，政府部门间协作机制成为学术研究的热点领域。构建政府部门间协作机制不仅是当下公共管理实践的要求，也是学术界研究的主要内容。本文根据以往的研究成果，将政府间协作机制进行归纳，分别从管理性机制、沟通性机制、战略性机制和诊断性机制这四个方面梳理和探讨，以期为今后此方面的研究提供一些参考。 关键词：政府部门 协作机制 战略性机制 诊断性机制 中图分类号：D630 文献标识码：A 随着经济全球化和网络时代的来临，公共需求日益多元化，公共问题日益复杂化，在这样的时代背景下，行政组织或者行政部门仅靠整合自身内部资源，不足以有效应对复杂的公共问题，因此政府间部门协作日益成为政府治理的新方式，而如何构建部门间的协作机制也成为亟待解决的行政问题。 近年来，学术界对该领域的研究热度持续攀升，并对政府间部门协作应该建立怎样的机制进行了诸多探讨。那么，国内外学者到底是从哪些方面来进行探讨的？现有的研究成果有哪些？而研究的不足之处又是什么？本文根据对国内外文献的梳理，对不同学者的观点进行考察，把学者们的不同主张，归纳为四大机制：管理性机制、沟通性机制、战略性机制和诊断性机制。 一、政府部门间协作的管理性机制 尤金 · 巴赫达（Eugene Bardach）用动态的视角，分析了政府部门间协作机制，并将其分解为两个次级过程：梯级平台建设（platforming）和势头建设（momentum building）。他认为要实现协作的良性运行，不仅需要高水平的协作能力，也需要在目标、资源等方面达成共识。瑞英（Ring）把政府间协作看成是一个过程，并按时间顺序将其归纳为四个阶段：谈判阶段、承诺阶段、实施阶段及评估阶段。阿格拉诺夫和麦奎尔在归纳协作活动相关研究的基础上，提出了取代传统公共行政的POSCORD 协作性公共管理的四个阶段，即激活（activation）、定位（framing）、动员（mobilizing）、综合（synthesizing），这种观点较具代表性。国内的学者也对协作过程或协作程序进行了探讨，如徐艳晴、周志忍基于水环境治理的具体实践，探讨了我国部门间协作的程序性机制存在的主要问题，以及如何构建和完善这种程序性机制。吕志奎、孟庆国认为在公共管理过程中，需要发展互动的、协作性和整体化的管理机制，促使政府各部门协同工作，使各部门实现功能整合，并有效利用各种稀缺资源。朱玉知认为，部门间协作关系的确定是构建跨部门协作机制的重要内容。在协作过程中，需要明确与哪些部门沟通，沟通的目的是为了达成什么样的目标，焦点在协作过程、协作能力和绩效管理等方面。此类研究虽然较多，但是比较散乱，缺乏系统、性综合性的研究。 部分学者认为协作能力是政府部门间协作能持续运行的重要条件，对部门间协作的有效管理至关重要。埃莫森（Emerson）提出了一个由五种能力构成的协作能力框架，分别是：领导和管理能力；过程能力；分析能力；知识管理能力；职业问责能力。尤金 · 巴达赫认为构建部门间协作能力，不仅要有现代的管理理念、人才、具有目的性的人才、能激励人才并让其担负领导责任的能力，还有相互信任等。SUSAN PAGE HOCEVAR强调要保障部门间协作的运行，需要拥有一定的协作能力，他强调横向机制是协作能力的重要因素之一，横向机制具体是指社会资本，部门间的信息共享和协作的工具和技术，并且其表示对协作成员的奖励和激励也是提高跨部门协作能力，完善部门间协作机制的重要内容，建议建立和完善奖励和激励制度。 此外，还有些学者从绩效管理的视角，来审视政府部门间协作机制，他们多聚焦于建立激励机制和完善权责体系。如朱玉知主张建立一个跨部门合作的激励机制，明确各部门的权责，对各部门间的协作进行激励，对各部门参与的协作体系进行有效的管理。孙迎春总结国外的部门间协作理论和实践，从政策执行层面来探讨部门间协作机制，提出建立相应的激励机制，比如，在绩效评估中，不仅关注单个组织自身的目标完成情况，还关注协作组织整体的目标完成情况以及对其他组织目标的贡献程度。李海峰认为加拿大政府部门间协作管理的成功之处还在于它的协作机构的管理水平，他建议可通过设立共同监督小组和绩效小组，完善部门间协作机制。 二、政府部门间协作的沟通性机制 根据已有文献的梳理，发现多数学者对部门间协作机制的构建，有共同点，即强调信息、沟通的重要性，主张建立一系列信息网络平台和信息共享机制。如孙迎春认为部门间的协作需要做到信息共享，信息共享程度越高，部门间协作的水平越高，单个部门获得的效益越大。徐艳晴、周志忍提出在我国政部门间协作中，信息孤岛现象仍存在，对跨部门协作的实践，造成严重的后果。李莹立足于我国的海事管理现状，突出加强信息交流和共享的重要性，提出建立网络资源共享的平台和确保各部门通讯设备的兼容性，以完善我国的海事管理的跨部门协作机制。王玉明、邓卫文提出建立环境管理部门间协作机制，需要完善信息系统，并保证环境信息的及时、全面和准确，促进环境信息共享。朱玉知也强调建立相通的信息系统，打破单个部门的限制，促进政府各部门各层级纵向和横向的有效沟通，建立信息共享机制。 要建立政府部门间协作的沟通性机制，除了重视信息互通的重要性，还需要确立传播信息的组织载体，需要明确协作主体间的伙伴关系。国内外许多学者也对此进行了论述和研究。蔡英辉、申爱华从我国中央部委间的关系来探讨部门间协作机制，他们不仅强调信息闭塞是影响部委间协作的重要原因，还强调打破层级限制，建立各部委间的伙伴关系，通过平等沟通、制度兼容等来推进各部门间的协作进程。朱玉知认为部门间协作关系的确定是构建跨部门协作机制的重要内容。在协作过程中，需要明确与哪些部门沟通，沟通的目的是为了达成什么样的目标。孙迎春把跨部门协作机制分为等级制和协商制两种。其中，等级制更多的是自上而下的信息灌输，沟通具有强制色彩；而协商制则是在尊重对方意见的基础上，交换信息、共同决策，而不是等级命令。 三、政府部门间协作的战略性机制 协作战略是具有前瞻性的，对政府部门间的协作具有指导意义的，因此，战略性机制是政府部门间协作的重要内容之一。学术界对政府部门间协作机制的建立，确实不乏战略性的审视和思考。 罗伯特 · 阿格拉诺夫（Robert Agranoff）和迈克尔 ·麦圭尔（Michael Mcquire）基于美国公共管理实践，建立了协作性公共管理的模型。他们基于美国地方政府的战略协作，用两个变量来构建协作性管理模式：一是城市协作性活动的水平，二是此活动作为城市治理战略的程度。在这两个维度下，将城市间的协作模式划分为六种：1.基于辖区的管理模型；2.节制模型；3.自上而下模型；4.接受捐赠模型；5.保守模型；6.满足模型。周志忍、蒋敏娟结合中国的国情，从战略角度归总了目前我国特色的政府跨部门协作模式分别是：1.以权威为依托的等级制纵向协同模式；2.以 “部际联席会议”为代表的横向协同模式；3.是围绕专项任务开展的条块间横向协同模式。吕志奎，孟庆国从战略层面分析和预测，协作性公共管理将会是超越新公共管理的一种新模式和新方向，他们从五个方面来论述部门间协作的五个基本维度：分别是价值层面的共识、协作性网络和组织的建立、协同工作方式的确立、提供公共服务的新方式（主要体现在信息共享，联合咨询上）以及公共责任和动机。孙迎春认为部门间协作机制也就是实现各主体间的协同战略。他在总结国外政府间部门协作实践的基础上，从宏观战略层面来探讨政府间协作机制，并把政府间部门战略协作归纳为两种组织形式：政府内部高层协同机构与政府宏观政策研究机构，通过把政府智慧和学术专家相结合，建立部门间协作的战略性机制，以提升部门间协作的决策能力和战略思考。 学术界对部门间协作战略性机制的论述，体现在价值追求、决策共识层面。如秦长江、胡伟认为，要实现由新公共管理向协作性公共管理的变革，需要进行价值追求的调试，转变行政理念，注重公共价值，通过协作各方共识的达成，处理公共问题。刘亚平在探讨部门间协作的协作关系时，提到部门间的协作， 要求参与协作成员拥有整体战略观， 并能够基于这一整体，形成和实现共同的目标。他强调了在部门间协作过程中，构建战略性机制的重要性。王洛忠、秦颖从危机治理角度，对我国部门间协作机制的困境进行探讨，认为中国文化特有的“内外有别”信任体系、中庸之道以及封闭性和排他性，不利于部门间的协作，应树立多元共治的理念，培育信任的组织文化，从战略视角，依据我国特色的文化背景，建立部门间协作机制的文化保障。 四、政府部门间协作的诊断性机制 很多学者立足于我国政府部门间协作中存在的不足，提出建设政府部门间协作的诊断性机制。就已有文献来看，周志忍、朱玉知、孙迎春、蒋敏娟、徐艳晴、王洛忠、秦颖等均对跨部门协作的诊断性机制进行过探讨。 周志忍、蒋敏娟建立了一个诊断框架，用来分析中国政府部门间协作的现状，并深层分析了部门间协作失灵产生的现象和原因，强调完善体制层面的不足，弥补技术层面的缺陷，运用结构性和程序性多重机制，其理论具有代表性，为今后学术界在该领域的研究提供了理论基础和现实思考，为未来的研究指明了方向。徐艳晴、周志忍立足于我国水环境治理的现状，建立了一个部门间协作框架，分别从协同需求、部门间协作的结构性机制和程序性机制三方面来分析我国水环境境治理中部门间协作的不足，并提出一些诊断性建议。蒋敏娟从中国部门间的协作现状出发，揭示了中国特色的政府间协作机制存在的问题，并在此基础上，归纳了政府间协作机制的诊断性策略。李莹揭示了我国海事管理部门间协作中存在的问题，在借鉴海事发达国家部门间协作经验的基础上，提出了对建立和完善海事管理政府部门间协作机制的建议，包括完善法律法规、成立领导协调机构、促进信息交流与共享等。孙迎春依据澳大利亚整体政府改革的实践和经验，来探讨政府部门间协作机制，引进了发达国家的先进经验。 朱玉知描述了我国“多个监管部门却管不了一根豆芽”的现实困境，以这个问题为切入点，来分析我国政府部门间存在的协作难题，并在此基础上构建部门间协作机制。孙迎春总结国外政府部门间协作经验，提出部门间协作应注意的几个问题，并分别从宏观战略与政策层面、政策制定层面和政策执行层面解释了政府跨部门协作的运行机制，指出在不同的层面，部门间协作的方式不同，运行机制不同，关注的焦点不同。王洛忠、秦颖站在公共危机治理的角度，从文化因素、组织因素、制度因素三个方面来阐述我国政府部门间协作的困境，并在此基础上，提出构建部门间协作机制的路径，包括培育协作信任的组织文化、设立专门协作机构、实现目标整合、优化资源配置、建立信息平台和实行协作问责等。赵成福在社会资本理论视角下，对我国公共危机治理中，部门间协作的困境进行诊断，认为信任缺失、网络失范、规范缺失是其存在的主要问题，主张提升个体层面的社会资本、团体层面的社会资本（如健全协作体系或协作平台）和建立信任社会。 五、结束语 综上所述，根据对以上文献的梳理和归纳，本文认为目前学术界对政府部门间机制的构建研究较丰富，但有些方面仍缺乏系统性研究和深度分析。本文认为，目前学术界对政府部门间协作机制构建研究的主要成果有：第一，学术界针对这方面的研究，已经有不少理论层面的探讨，尤其在针对建立管理型机制、沟通性机制有较多的研究和论述，且从不同的视角和层面看问题，为以后的研究提供了理论依据；第二，国内学术界在借鉴吸收国外经验的基础上，并结合我国的国情去探讨部门间协作机制的构建，特别体现在诊断性机制上，多立足于我国的公共管理实践，做宏观分析和探讨。与此同时，政府部门间协作也存在一些不足：第一，对部门间协作机制静态的研究较多，动态的研究较少，把协作当成是动态的管理过程并系统地从实践的角度去分析的研究比较欠缺；第二，宏观研究较多，微观研究较少。目前学术界立足于国家层面、整体层面对部门间协作机制的研究较多，大而宽泛，而专注于某些微观实践去探讨部门间协作机制的研究较少；第三，管理层面的研究多，战略层面的研究较少，目前，学术界从管理层面对部门间协作的研究相对较多，且比较散乱，而站在战略高度去审视政府部门间机制建构的研究很少，对协作的价值共识、理念、普适性模式等层面的深层研究匮乏，且缺乏代表性理论。 参考文献： [1] [美]尤金·巴达赫.跨部门合作——管理“巧匠”的理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2010：207. [2] 周志忍，蒋敏娟.中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架[J].公共行政评论，2010（1）：94- 97. [3] 孙迎春.国外政府跨部门合作机制的探索与研究[J].中国行政管理，2010（7）：104. [4] 蒋敏娟.法治视野下的政府跨部门协同机制探析[J].中国行政管理，2015（8）：37- 41. [5] 徐艳晴，周志忍.水环境治理中的跨部门协同机制探析——分析框架与未来研究方向[J].江苏行政学院学报，2016（6）：110- 115. [6] 吕志奎，孟庆国.公共管理转型：协作性公共管理的兴起[J].学术研究，2010（12）：36. [7] 刘亚平.协作性公共管理：现状与前景[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2010（4）：579. [8] 王洛忠，秦颖.公共危机治理的跨部门协同机制研究[J].《科学社会主义》（ 双月刊），2012（5）：122- 123. [9] 李莹.中国海事管理部门协作机制初探[J].中国行政管理，2010（6）：39- 42. [10] 朱玉知.跨部门合作机制：大部门体制的必要补充[J].行政与法，2011（10）：15- 16. [11] 赵成福.公共危机治理中跨部门合作的困境及出路[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2012（6）：61-63. |
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