| 标题 | 我国商品房预售制度废止探讨 |
| 范文 | 潘大四+腰明亮 摘要：住房预售制度是上世纪末城镇住房供应量不足、商品房供不应求时期的政策，出发点是通过预售制度放宽对开发商的资金限制，促进行业发展，满足居民的住房需求。经过20年发展，房地产市场基本转变为买方市场，住房空置和待售库存问题已比较严重。并且预售制度暴露出的问题诸如催生房地产价格泡沫、侵害购房人权益、开发商借预售“假按揭”套取、诈骗银行信贷资金等现象日益严重，局部地区已影响到社会稳定。在房地产市场已发展到充分竞争的条件下，废止住房预售制度有利于行业的优胜劣汰，优化资源配置，规范市场发展。 关键词：房地产 预售制度 住房空置 去库存 废止 中图分类号：D922 文献标识码：A 房屋预售制度最初施行于1994年，当时宏观经济方面是为了拉动内需，在行业发展方面是为了降低房地产开发的资金进入门槛，促进房地产开发。当时中国经济起飞初期，资本市场严重发育不足，房地产企业处于起步阶段，开发商资本规模较小，完全靠开发企业有限的自有资金，会严重制约行业发展速度。所以我国的住房预售制度的出发点是为了解决早期城镇商品房严重供不应求的问题，以促进增加住房供应。 商品房预售制度形成的标志是1995年1月1日国家建设部颁布了《城市商品房预售管理办法》，第八届全国人大通过的《城市房地产管理法》及国务院在1998年发布的《城市房地产开发经营管理条例》等相关配套规制。 一、我国商品房预售制度的历史贡献 商品房预售制度是80年代末期从香港引进来的，它的基本特点是为开发商早期的融资提供方便。当时由于投资资金不足，限制房地产开发的速度，亟需一种制度变革突破原有的投资体制，因此商品房预售制度应运而生。开发商可以通过预售制度使商品房在建成之前被售出，减少了开发商的资金成本和存货成本，这实质上是国家对开发商的政策倾斜；这种制度对开发商的影响是，产品未完工就被售出了，经营风险降低了。单就减少开发商的资金与房屋持有成本来讲，优化资金的配置效率这一个理由就有必要实施预售制度（易宪容）。 商品房预售制度在国内房产市场发展初期是作为对房地产开发商采取的一项扶持政策。是为了降低房地产行业的进入门槛，鼓励更多企业进入房地产，以尽快扩大住房供应，满足居民住房需求。以上海为例，房企自有资金2001年为18.84%，2002年为17.53%，2003年为16.94%。直到2004年下半年，相关政策要求房地产开发企业（不含经济适用房项目）的自有资金比例必须从20%提高到35%以上。可见，在当时房地产企业的自有资金十分有限，如果没有预售制度、银行贷款等政策扶持，我国的房地产市场难以快速发展。 住房自有率是国际上考察居民居住条件的一般指标，是指居住在自己拥有产权住房的家庭户数占整个社会住房家庭户数的比例。这个指标的变化可以衡量自房屋预售制度的实施对改善我国居民的住房情况的巨大作用。从施行住房预售制度开始到2005年，我国城镇居民家庭中，已经购买至少一套住房的家庭占总家庭数的比例达到82.6%（入户调查的数据），住房自有率最高的是浙江，达到91.1%。而同时期我国建设部公布的住宅私有率是81.61%，在一般的欧美国家，他们的住房自有率可能只有60%左右，同期美国的住房自有率是69%，如法国、荷兰和英国的住房自有率分别是55%、50%和70%。 中国社科院发布的2016年《社会蓝皮书》显示：95.4%的受访家庭有住房，19.7%的城镇居民家庭拥有两套以上的住房。城镇居民家庭91.2%有房。受访家庭居民自有率：95.4%。城镇居民家庭住房自有率：91.2%。家庭有两套以上住房：19.7%，较2013年增加1.1个百分点。家庭人均建筑面积50平方米，2013年47.3平方米。 可见，在10年时间里，我国的房地产业得到了高速发展。仅仅依靠银行资金是难以维持这么高的发展速度的，房屋预售制度的融资功能支持了这种高速发展（樊雪志、董继华）。但是现在环境已经发生变化，总体上全国的房地产市场已经形成买方市场，大量商品房空置，市场已不需要预售制。 二、我国商品房预售制度的缺陷 住房预售制度的实施逐渐偏离了政策初衷，现在看来已经弊大于利。在房地产企业并不缺乏开发资金的情况下，预售制度使购房人在与开发商的纠纷中权益受到各种各样的侵害，也吹大了房地产价格泡沫，甚至开发商还可借“假按揭”套取、诈骗银行信贷资金等。 （一）侵害购房者的权益 在预售制下，购房人一般要提前10到15个月有的甚至长达24个月支付预售金，而众所周知，这实际是开发商的无成本融资。一般的商品房项目，从预售到正式交房会有一年左右的时间差，商品房又是价值较大是商品，这意味着购房人在不能享受住房效用的情况下，为在建的住房支付数目较大的贷款利息、保险费用等，这些本应是开发商承担的成本和费用。这种模式本身就意味着开发商对购房者权益的侵害。 （二）对开发商缺乏严格的资金和信用管理制度 欧美国家也施行房产预售制度，但我国的预售制度与欧美有本质的差别。我国的制度也与亚洲的许多地区和国家（特别是香港、台湾、新加坡）预售制度有很大差异。上述这些国家和地区在住房预售制度对预售资金监管、信息披露、交易行为等有严格的监管手段，对违法违规有严厉的处罚措施，同时有严格的准入和退出制度约束。以美国为例，它的制度回调银行把抵押贷款在工程完工后才发放给开发商。我国在预售制度初期，购房者首付款付清时，银行贷款就一次性发放转给开发商。而我国现阶段还没有统一严格的预售金监管制度，开发商在申请贷款及获得预售款的程序简单，限制较少，信用审查不严，在遇到开发商资金链断裂或其他严重困难时会轻易地违约，如跑路。近几年多地发生的房地产企业破产或以房产项目为幌子进行诈骗导致的群体事件越来越多，这类事件发生的制度原因基本都指向房屋预售制度。 我国现阶段的商品房预售制度本质上是开发商销售环节向特定对象的融资行为。银行收到预售房款后直接划入开发企业的账户，或者只是为开发商代收。房地产监管部门在执行预售登记备案时缺乏严密的程序。银行更无权对开发企业的资质、项目进展、项目数量及质量缺乏严格监管和法律上的严格约束。这样导致日后当购房者与开发商因购房发生纠纷时，由于已经付款，在纠纷中完全处于被动地位。所以我们有理由认为，尽管我国商品房预售有其历史的积极作用，但不可否认存在着严重的制度缺陷。房地产行业投资回报远高于社会平均利润，开发商承担的风险很小，收益与风险不对称，甚至是一种单边的风险分担制度，即只是让购房者及银行来承担风险，而对开发商的信用约束严重缺失，因而一旦出现经济萧条，肯定是银行和购房者遭受损失。在2007年前后，由于预售制度引发的烂尾楼、假按揭、重复卖楼等纠纷连续不断，已经形成严重的社会问题，有的城市这些问题现在依然很严重，已经严重影响到社会稳定。此时国内才有邢台、南京、烟台等多个城市的房管部门颁布“新建商品房预售资金监管办法”，开始对开发商的预售资金进行管理和监控。回看我国的这些实施“新建商品房预售资金监管办法”的城市，管理制度还是比较宽松。如2012年10月1日起正式施行的《武汉市新建商品房预售资金监管暂行办法》第十五条规定：“使用重点监管资金应当以项目工程进度和资金使用计划为依据，按照取得预售许可后1个月、结构封顶、竣工验收、完成房屋所有权初始登记四个环节设置资金使用节点。”该办法明确规定，取得预售许可后1个月就可以使用预售资金，而不是以项目的实物形态进展为使用资金的依据。天津市的《新建商品房预售资金监管办法》于2008年11月开始在房企试点，初期的管理也较为宽松。2011年12月1日实施的《天津市新建商品房预售资金监管办法》明确规定，开发商在基础完工时就可申请使用资金额度达到重点监管资金的30%。几经修改，到2016年8月，天津市国土房管局颁布施行的《天津市新建商品房预售资金监管办法》第十四条规定：“建设项目符合下列条件时，房地产开发企业可以申请拨付监管资金：一是完成施工至首层室内地平标高的，申请使用资金额度不得超过监管资金的40%。其中，有深基坑施工的，完成基础验收后，申请使用资金额度不得超过监管资金的15%。二是完成主体结构验收的，累计申请使用资金额度不得超过监管资金的70%。三是完成竣工验收的，累计申请使用资金额度不得超过监管资金的94%。四是完成竣工验收备案的，累计申请使用资金额度不得超过监管资金的99%……” 我们注意到，“完成施工至首层室内地平标高的，申请使用资金额度不得超过监管资金的40%”，这意味着基建工程还没有“冒出地面”。由此可见，与国外相比，我国政府主管部门的监管对开发商的宽容。 （三）预售中出现的弊端 预售制度使相关方的法律关系复杂化，导致购房者的权益易受损害。一纸预售合同涉及多层的法律关系：开发商与购房人，购房者与银行，开发商与其有债权债务关系的其他方如银行等，由于开发商往往把装修、小区配套等工程分包或发包给如施工承包方，这就涉及更多方的法律关系，如果购房人在房屋建造期间把预购房转与他人，法律关系就更复杂。这样在这多层复杂的法律关系中，任何一环节发生法律风险，最易受到伤害的就是已经支付预购款的购房者。事实上也正是这样，现行的制度设计是有缺陷的，没有因购房人事先支付了购房款项而得到优先保护。 （四）导致不平等竞争和低效率竞争 商品房预售制度作为变相的融资制度降低了房地产业的门槛，使多数开发商不再关注于实力、品牌、技术、战略的竞争，只要通过幕后交易，搞定地方政府和商业银行权势人物，能够获得廉价土地资源和低成本的银行贷款，就意味着项目的成功，这是房地产行业最易出现腐败的环节。现状是房地产业聚集着大量的中小房地产商，行业景气时一些极差的房地产公司也活得很好，而房地产企业的品牌、综合实力、技术、管理等要素的竞争优势并不明显。不景气时中小房地产开发商就可以任意违约。产业没有形成优胜劣汰的机制，泥沙俱下，鱼龙混杂，保护了落后的企业经营模式。 除上述外，实际上还有其他弊端，比如购房者在付款后仍被剥夺对实物的知悉权，预售到现房交付期限过长，更方便房地产商也常通过虚假紧缺、浮夸囤积等手段哄抬楼价等。其中最重要的一个问题是预售导致房地产风险主要由银行信贷资金和购房人承担，而且一旦开发商投资出现问题，银行和购房人就成了开发商投资风险的承担者和牺牲品。 三、废止商品房预售制度的条件已基本具备 近年来，各地与房地产项目有关的集资、非法集资、售后纠纷、诈骗都直接或间接地与房产预售制度有关，局部地区已严重影响社会稳定。不论从社会稳定还是从规范房地产业发展出发，取消房产预售制度的条件已经具备。 （一）房地产企业的金融环境发生了巨大变革 20年来，我国的金融体系改革和投资体制改革为房地产开发提供了多渠道的融资方式，除银行贷款外，发行股票、债券融资等均可替代预售商品房筹资的功能，以解决开发商的资金短缺问题。全国大中小型的开发商总数已接近10万家，其中相当一部分企业具备了大项目开发的资金规模和管理能力，不再依赖住房预制度筹集资金。银行在金融体系中监控资金的功能已十分完善和强大，与其让政府的监管部门在人力物力方面进行额外（成本）投入来监管预售资金，不如取消预售制度并借助于银行强化对房地产项目的开发过程监控来规范行业发展，保护购房者利益，这样也可以减少预售环节中的种种不法交易，顺应国家反腐倡廉的需要。 （二）资金不再是房地产业发展的瓶颈 开发商绝大多数已经度过原始积累期，已无需政府扶持。现今中国房地产业经过高速发展，无论是企业规模还是企业家个人资产，都排在各行业前列。2007年福布斯中国富豪榜前10名的富豪就有6名出自房地产行业，而第一名的个人净资产为162亿美元，到2016年在万达商业地产公司的王健林的个人净资产一度增至315亿美元，超过香港富豪李嘉诚。房地产巨无霸万科的总资产现今已超过了7000亿元人民币。从房产商个人资产的快速累积，可以看出房产商已具备相当的规模，已无需政府扶持，取消商品房预售许可制度不会影响开发商正常发展。因此，商品房预售许可制度已经完成了其历史使命，到了该取消的时候了。 （三）住房空置问题已比较突出 20年前房产预售制度出台的背景是居民的住房需求紧迫且缺口巨大，房地产业由于投资规模限制的发展速度太慢，需要法律和政策支持以解决资金问题。而如今经过20年的高速发展，住房商品已经相对过剩，市场环境发生了根本性的改变。 2006年4月当时国家统计局发布的数据表明，全国商品房空置面积为1.23亿平方米，同比增长23.8%。数据显示，2015年末，商品房待售面积71853万平方米，比11月末增加2217万平方米。据中国经济网梳理，2010年我国商品房待售面积不到2亿平方米，2014年，这一数字已经突破6亿平方米。2015年全国商品房待售面积71853万平方米，按照我国人均住房面积30平方米计算，“空置”住房可供近2.4亿人口居住。值得注意的是，中国现有人口13.6亿，其中城镇人口7.49亿，农村人口6.2亿。 虽然我国的住房空置率难以调查，不同的机构调查统计的方法不一样，空置率的统计数据与现实存在着明显的距离，但空置的问题是肯定存在而且比较严重。以湖南省为例，湖南省统计局2016年8月发布的数据显示，到7月末，湖南商品房销售面积3570.29万平方米，各月基本保持在25%以上的增速。商品房销售额1678.85亿元，各月保持30%以上的高速增长。商品房待售面积3292.48万平方米，比6月末减少54.68万平方米，同比下降1.1%，这是近6年来，湖南省商品房待售面积首次下降。就是说到7月末湖南省商品房待售面积相当于7个月的销售面积。考虑到商品房待售面积也居高不下，与空置问题叠加在一起，我们可以认为，我国房地产市场基本是供过于求的，基于此，我们可以认为住房预售制度存续的基本前提已经不存在了。2015年6月，腾讯网、腾讯房产研究院与中国房地产报、《腾讯智慧》联合发布《2015年5月全国城市住房市场调查报告》，认为中国住房空置率整体低于30%，该调查报告显示，目前一线城市住房空置率22%，二线城市24%。三、四线城市26%。业内普遍认为，由于中国区域投资习惯与其他国家的不同，空置率30%是中国楼市“警戒线”的合理水平。数据显示，截至2015年6月，全国三、四线城市新房住宅平均需要26个月才能消化当时的库存量。其中，湖北十堰、安徽宿州、山东威海等三个城市的去化年限均在10年以上，供求关系严重失衡。而在去化年限超过或接近5年的前10个城市中，安徽省占据一半，成为新房住宅库存问题最突出的省份。笔者无法看到最新的住房空置数据，但仅仅过了1年，住房空置率整体接近30%水平不会大幅下降，因为虽然2016年政府出于稳增长的考虑，对房地产市场的调控力度减弱，但新建住房的增量在加速，所以住房空置率不会低于2015年的水平。 （四）部分房地产企业退出市场不影响商品房的供给 目前最大的反对声音是，取消预售之后，会导致商品房价格暴涨，这是政府担忧的后果，同时会导致比如地方融资平台塌方、银行坏账风险增加等。房地产项目的总资金中含预收资金、银行贷款、自有资金等，就全国来讲，其中预收资金所占比重在30—40%之间。如果取消预售制度，会大大压缩开发企业的资金来源。笔者认为，这种观点缺乏逻辑支持，取消预售制度固然会造成开发商资金成本的增加，但这是合理的，同时从全局和长远看，则有利于房地产行业优胜劣汰、整顿行业环境。 根据国家统计局2010年6月末的资料，当时全国具有法人资格的独立核算的房地产开发与经营单位，也包括附营的房地产开发与经营业务活动单位共有为80522家。这意味着房地产市场已是一个充分竞争的市场，淘汰部分中小企业不会影响住房商品的供给。住房商品的供给主要是由土地资源和投资决定的。实际上，取消预售许可制度后，房地产开发商没有无成本融资的优惠，如果要囤积商品房，就要承担资金成本和经营风险。基于此，在销售市场竞争激烈的情况下，取消预售制度不但不会推高房价，反而会促使房价合理回归。购房者可以买有质量保证和有选择余地的现房，同时免去了期房交付时可能发生的法律风险，相关权益能得到有效保障。 也有人认为，商品房预售制度助力了房价上涨。预售制度可使开发商提前拿到预售款，等于提前收回大部分甚至全部成本，在产品并未真正售出时就没有了经营风险，这样会对未预售的房源进行囤积待售，营造房价上涨的气氛，为开发商更方便地收取下一期项目的预售款造势。20多年来，虽然房价上涨有市场因素和合理性，同时我们不得不承认，房地产业是营销最成功的一个行业，预售制度和营销手段的不断翻新，这种循环推动力促使房价不断处于上升趋势。 （五）取消商品房预售制度的尝试 2010年元月，广西住房和城乡建设工作会议上有领导提出，把区内的南宁市将作为取消商品房预售制度的试点城市；到2016年5月，深圳市规划和国土资源委员会发布消息，深圳将开始探索商品房预售制度改革。这说明住房预售制度的取消是可行的。 商品房预售制度不管从法律还是政策层面都已经过时，它偏重于对开发商权益的保护，容易导致对购房者合法权益的侵害，已经严重影响到整个房地产行业的健康发展和社会公平，取消住房预售制度已是当务之急，而且当前取消房屋预售制度的市场条件已经成熟。房地产行业经过长期的市场化发展，大批有合格资质、资金雄厚并经营良好的房地产商在支撑着行业的运行，市场已经充分竞争，取消房屋预售制度已不会影响有实力的开发商的经营能力，反而会促进房地产更好地发展。当然，取消预售制可先进行试点，或在制度上设计一个过渡期，先对预售制进行全面的改革。比如可借鉴美国的预售制度的规定，由银行对预售款进行监管，在房屋落地建成之后才能给提供开发商银行贷款；可以立法的方式，规定购房者在最终支付购房款时，留下一定比例的缺口作为保证金（比如5～10%），在一定期限后，确认住房在质量、面积、权证手续等方面无问题后再支付，以保障购房者的权益，逐步降低预售制带来的资金杠杆效应。 参考文献： [1] 樊雪志，董继华.中国城镇居民住房现状、问题及对此研究[J].建筑经济， 2007（05）：59- 61. [2] 易宪容.中国住房预售制度研究[EB/OL].（ 新浪网）http：//bj.house.sina.com.cn/news/2006- 11-03/1853157554.html [3] 易宪容.中国房地产预售制度：深层问题与对策建议[J].江海学刊， 2007（02）：74- 80. [4] 陈真诚.预售制早该废止了[J].法人，2009（08）：39-42. [5] 天津市国土房管局.天津市新建商品房预售资金监管办法，2016年8月1日实施。 |
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