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标题 渔业柴油补贴政策实施中存在问题及改革建议
范文 俞松立+水柏年+葛超锋+徐元凯+冀萌萌
摘要：2006年，在柴油价格上涨和“费改税”政策实施的形势下，国家出台渔业“柴油补贴”政策以保障渔民生计，为维护渔区稳定作出巨大贡献，但在实施中却暴露出诸多问题。因此，通过在舟山、温州、台州等地选点进行实地查访、座谈、问卷调查等，并结合查询的资料，分析得出政策存在的问题，并依此提出建议，以期为渔业“柴油补贴”政策改革提供参考依据。
关键词：“柴油补贴” 政策 调查 问题 建议
中图分类号：F 326 文献标识码：A
为了减少柴油价格上涨及“费改税”等导致渔民生计受到的冲击，党中央、国务院于2006年及时出台了渔业“柴油补贴”（以下简称油补）政策。该政策的实施为渔民生计的保障、渔区社会稳定的维护作出了巨大贡献。但是该政策在实施过程中也出现了一些问题。十多年来，一些学者针对油补政策实施过程中暴露的问题，展开研究并作了报道。例如，陈梦、汪泉[1]总结了国际上关于渔业补贴的研究情况，分析了台湾地区补贴政策的实施情况，并通过对油补政策实施过程中出现的问题进行分析，提出相应的建议；朱婧等[2]、金普庆等[3]、郑江鹏等[4]多位学者在文章中都提到柴油补贴并没有让广大的渔民群众人人受益，这与政策实施的初衷有所背离，甚至会造成渔民间贫富差距急剧拉大；钟小金等[5]、李祥等[6]研究得出渔民在政策的认识与政府对政策的宣传力度都存在较大的问题，这对政策的有效实施造成严重影响；朱丽娜、黄硕琳[7]总结了渔业柴油补贴的实施现状，并通过Gordon-Schaefer模型分析了油补实施后对渔业资源的影响，最后为渔业油补政策的完善提出相关的建议；同春芬、张凤[8]则从基层渔业部门、享受补贴的渔民和未享受补贴的渔民这三个角度分析了油补政策实施中表现出的自利倾向，并因此导致政策执行偏离预期目标。经调查、分析发现，表现为商业资本大量进入渔业，套取国家巨额油补资金；捕捞功率指标加速兼并，“三无”渔船泛滥成灾；自浙江省轰轰烈烈地实施“一打三整治”政策以来，大批渔民沦为失海渔民；国家每年的油补错位，大批渔民返贫等，渔业陷入前所未有的困境。
本文通过对浙江舟山、温州、台州等地油补政策实施现状及存在问题的问卷、查访及座谈等形式的调查，结合一些学者的有关研究报道，开展综合分析，提出油补政策的改革建议，以期为完善油补政策措施制订提供理论参考依据。
一、油补政策实施过程中暴露的一系列问题
（一）渔民对油补政策的认识总体不足
由图1 ～图3分析可知，知道油补政策开始时间和补贴启动条件的渔民均不到1/2，虽然知道补贴转移支付形式的渔民占了57%，且有82%的渔民知晓补贴如何结算，但是总体而言，渔民对该政策的认识不足。
渔民对有关切身利益的政策了解不足，可能导致自己的利益受损，同时也可能增大相关渔业政策的执行难度。通过分析，原因如下：首先，由图4分析可知，13%的渔民学历为小学及以下，初中、高中学历分别占48%、30%，即中小学学历高达91%，而本科及以上学历的渔民仅占9%，由此可见渔民的文化素质总体偏低，影响其对油补政策的了解。其次，渔民自身的权利意识淡薄，未能主动积极地去了解油补政策，这也可能导致自身利益遭受侵犯。最后，也可能由于各级政府渔业主管部门对政策的引导、宣传力度不足，没有将政策的宣传工作宣贯到家家户户，也因未跟进掌握政策实施效应而无法得到及时反馈，从而难以完善政策的不足之处。
（二）油补政策存在错位弊端
2010年1月1日起实施的《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（以下简称《办法》）中所说的补助对象是指渔业生产者，包括依法从事国内海洋捕捞、远洋渔业、内陆捕捞及水产养殖并使用机动渔船的渔民和渔业企业。
调查发现，大批外地农民工参与渔民群体，例如，在岱山县岱东镇渔业合作社的查访中，发现外来农民占到渔民总数的60%～70%；又如温州瑞安北麂列岛渔民中外地农民工占到一半左右，且近几年呈现上升趋势。另外，资金集中补给了船东，已经卖掉捕捞功率指标而成为非船东的传统渔民难以享受国家的柴油补贴；相反，买到捕捞功率指标的非传统渔民却享受到油补。这样导致渔业成了以商业资本套取国家巨额油补的产业。由此可见，油补政策在补贴对象上存在严重的错位问题，导致大批的传统渔民返贫，渔民间贫富差距不断拉大，引起渔民的不满，进而影响到整个渔区的生产与社会稳定。
导致这种现象的主要原因：一是渔民渔权的相关确认机制缺失，谁是渔民，谁有渔权，即“渔民”与“渔权”一直未得到确认，许多传统渔民的渔权难以得到有效的保障，而不能以土地为生的农民却进入渔业，利用业已衰退的渔业资源，这些非传统渔民——“新渔民”与传统渔民“争食”，即竞争渔业资源利益；二是目前的补贴政策是按照规定根据渔船的捕捞功率指标进行补贴的，而捕捞功率指标与渔船是绑定的，故只有拥有渔船的人才能够获得补贴，这样通过买卖和兼并等手段而获得大量捕捞功率指标的渔民就可以获得更多的补助。
二、商业资本造成渔业陷入困境
从油补政策的一些问题中反映出目前渔业生产过程中存在捕捞功率指标的买卖与兼并等乱象，而该政策的弊端又对这种行为起到了刺激、助长作用，不仅导致捕捞功率指标价格的上涨，而且部分渔民通过向他人购买、兼并等途径得到更多指标，从而获得更多的补贴。
调查得出：引起目前渔业陷入困境的根本原因在于捕捞功率指标被买卖交易，随之造成商业资本进入渔业，渔业成了商业化投资的产业，而国家柴油补贴资金刺激了商业资本不断扩大化进入渔业，即使捕鱼亏本，犹可套取巨额油补资金。另外，把现行的政策允许捕捞功率指标与渔民分离，这又加速了捕捞功率指标的买卖与兼并等乱象，最终导致初衷良好的油补政策弊端显现，即一大部分传统渔民因经营不善或贪图眼前利益等卖掉原本拥有的捕捞功率指标，结果根本享受不到国家油补政策之惠，而油补资金成了被商业资本套取的红利，如此恶性循环，致使油补政策弊端日益严重，导致渔民之间的贫富两极分化，渔业陷入艰难的窘境。
（一）“三个月的生产时间”成为领取油补的必要条件不合理
在《办法》中，规定补助对象必须符合条件“在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月”，这一规定的初衷是体现油补政策“客观、公正”原则。但是，渔业资源长期衰退，难以承受目前巨大的捕捞压力，而油补政策看似合理的要求却给本已严重衰退的渔业资源带来更为沉重的捕捞压力，进一步加速渔业资源的衰退，同时大多渔船仅靠国家给予的油补“输血”维持生计。这样的矛盾造成恶性循环，令渔业处于严重的困境。
究其原因，油补政策的出台主要着眼于当时油价上涨和“费改税”政策对渔船产生压力的缓解，而对渔业资源状态及可能造成潜在危害估计不足等。
（二）渔业运输船应该享受柴油补贴
在《办法》中没有将渔业运输船纳入补贴的范围。渔业运输船客观上是捕捞生产链的一个环节，也是捕捞生产分工协作的一种形式，理应归属为捕捞渔船。例如，浙江省舟山市政协委员徐博龙就曾为此在2009年11月16日的《人民政协报》B03版中提到：“渔业运输船应纳入国家柴油补贴范围”，这一倡议在浙江省政协得到广泛的赞同与支持。但是这一问题一直迟迟未得到解决，致使从事渔货运输业的渔民增加了成本，最终自然转嫁传递给捕捞船与商贩，增加水产品物流链的成本。
三、改革建议
（一）加强政策的宣传、引导
建议通过多种途径加大对政策的宣传力度。首先，各地的基层干部应该在自己理解政策的前提下，召集渔民进行政策的讲解，以口头传授的方式、以浅显易懂的语言让所有渔民都能明白油补政策实施的目的、获取补贴的要求、补贴如何结算等与他们切身相关的事项。其次，应在各地的海洋与渔业局及渔业合作社中设立相应的服务平台，包括网络查询平台、热线电话、人工服务台等，以便及时解答渔民在渔业生产过程中遇到的问题，从而减少或避免渔民的利益受到损失，导致渔业生产秩序受到影响。再者，应定期地召集渔民或其代表召开讨论会，认真倾听、收集渔民们在政策实施过程中遇到的问题以及产生的想法，因为他们工作在渔业生产第一线，对渔业有着丰富的经验，也有着深入的见解和想法，因此其意见可以作为日后完善油补政策改革的依据。
（二）建立“渔民”身份鉴定与渔权管理的有效机制
油补政策是一项重要的支渔惠渔政策，因此补助金应该发放至所有拥有渔权的渔民手中，而不仅仅集中惠及船东或者分配给没有渔权的人。鉴于此，进行“渔民”身份的立法鉴定与渔权授予的有效管理机制的制定至关重要。建议如下：
对现有捕捞从业者进行身份鉴定。首先进行立法，制定“渔民”身份鉴定与“渔权”授予等方面的法律法规，再根据外地农民工、本地农民工、本地其他行业从业者、半农半渔人群以及户口的迁入迁出等要素进行梳理与排查，然后重新登记，确定谁才是真正的“渔民”，依据法律法规把“渔权”赋予“渔民”。
建立完善的渔权准入与退出机制。关于渔权的准入机制，建议规定年满18周岁且60周岁以下的合法渔民才能获得渔权；关于渔权管理的退出机制，可以借鉴驾驶证的计分制管理模式，对违规违法的渔民实行法制教育、减少油补、扣分罚款，直至终止渔权，也可移送公安机关、追究刑责等惩罚措施。柴油补贴应与渔权挂钩，对于具有合法渔权、从事捕捞生产的的渔民才可享受柴油补贴、生产、生活及养老等保险，而对于具有合法渔权但不从事捕捞生产的渔民仅可享受失业救济金与养老金。另外，应将捕捞功率指标与渔船绑定转变为与渔权相绑定，并立法严厉禁止进行买卖、兼并。
渔船出海作业规定。出海渔民所持有的捕捞功率指标应与渔船功率、作业类型等相匹配，遵循相关法律法规的渔船才可以出海作业。
（三）改革现行的油补机制
首先，应该取消“在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月”这个规定，通过卫星来监控渔船动态，掌握渔船生产状况，以便按实际作业期长短计算油补资金值。此外，应进行专题研究、制定政策，逐步降低油补资金受出海日子多少影响的权重，逐步减少乃至取缔按渔船功率进行油补的政策。
其次，应该将渔业运输船纳入补助对象当中，给予其一定的补助，这样可以提高捕捞渔船生产效率，渔船可以节省不必要的出航回航的柴油成本，保障捕捞生产与运输链的合作分工，提高生产效率。
（四）转移油补支付形式
首先，鉴于目前渔民高龄化的现象，可以考虑将补贴金用于高龄渔民的养老安置；其次，对于年龄小，还不能授予渔权的年轻渔民，应投入资金对其进行相关的文化素质教育和渔业专业技术方面的培训，也可以安排其在渔船上进行实习；再者，可以将补贴金用于渔船、渔具等设备的改造升级，也可以将一部资金用于渔政执法人员培训、设备改造以及渔业生态修复、渔具渔法、渔情预报等渔业科技研究；最后，建议部分资金也可用于渔民的转产转业、生产生活保险、失业与养老保险、最低生活保障等。
（五）完善油补政策执行的监管机制
建议建立油补政策执行的监管机制，避免出现官员补贴金挪用或违规发放，甚至官员与部分渔民之间“钱权交易”等不法行为的出现。其次，除了思想教育，还须加大执法者的违法违规行为代价与惩处，令部分官员不想、不敢违法违规。
在制度设计上，纪检、监测、公安、财政及海洋与渔业局等部门应该形成联合监管机制，积极推进“阳光工程”，将柴油补贴的申报、审核、汇总、公示、发放等各个环节置于阳光下，做到合法、公开、公正、透明，以便接受群众的监督。例如， 2013年11月14日的《中国渔业报》第A 04版曾报道台州市椒江地区在实施油补政策过程中所采取的一系列措施，包括“阳光工程”、进行公示以便群众的监督等做法，为今后渔业油补政策执行的监管机制的完善提供值得借鉴的成功经验。
参考文献：
[1] 陈梦，汪泉. 渔用燃油补贴政策小议[J]. 渔业经济研究，2007（04）：35- 37.
[2] 朱婧，周达军. 关于现阶段我国海洋渔业补贴政策的思考——基于舟山市的调查[J]. 中国水运， 2012（05）：37-39.
[3] 金普庆，张颖超，罗骞. 渔业补贴政策的制定完善与海洋经济发展——以浙江舟山为例[J]. 经济研究导刊， 2012（03）：160- 162.
[4] 郑江鹏，石桂华，宋伟华，臧迎亮，马家志. 关于渔船柴油补贴政策实行现状的调查研究——基于舟山市的调查[J]. 管理观察， 2015（03）：39- 41.
[5] 钟小金，俞国平，周伟，冀光坤. 科学实施渔业柴油补贴政策的建议[J]. 渔业信息与战略， 2012，27（04）：272- 276.
[6] 李祥，梁瀚元，张苇锟，王明对，孙鹤峰. 渔业柴油补贴政策对广东海洋捕捞业的影响研究[J]. 广东海洋大学学报， 2015（05）：38- 44.
[7] 朱丽娜，黄硕琳. 渔业燃油补贴对渔业资源的影响分析及政策建议[J]. 上海海洋大学学报， 2014，23（04）：618- 622.
[8] 同春芬，张凤. 渔用柴油补贴政策实施中的利益关系与政策执行偏差问题探析[J]. 渔业信息与战略， 2014，29（03）：167～171.
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更新时间：2025/3/11 21:37:38