| 标题 | 我国博物馆法人治理结构探析 |
| 范文 | 王玲 摘要：我国事业单位法人制度起步较晚，尤其是公益性博物馆。博物馆因自我发展动力不足、产权制度不清晰、缺乏有效的绩效考核、监督管理与约束机制不完善等多方面因素影响和制约了博物馆的全面可持续性发展。本文从博物馆的法人治理结构的建立情况、法人治理结构建立过程面临的困境及博物馆法人治理结构建设的路径等三个方面探索我国博物馆的法人治理结构。 关键词：博物馆 法人治理 产权制度 结构 路径 中图分类号：G26 文献标识码：A 一、我国博物馆法人治理构建情况 （一） 博物馆法人治理结构政策背景 党的十八届三中全会明确提出：“推动公共图书馆、博物馆、文化馆科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”国务院颁布的博物馆条例中明确要求博物馆应该完善法人治理结构，而完善法人治理结构其中非常重要的一个方面就是要博物馆通过吸纳各方面的代表，包括专业人士、社会各界力量来组建理事会或者董事会，形成博物馆的管理与决策机构，为博物馆的长远发展、持续发展提供保障。公共图书馆、博物馆等一系列公益性事业单位法人治理结构工作的推动，是贯彻落实党的十八届三中全会精神，深化文化体制改革、加快构建现代公共文化服务体系的一项重要内容，也是进一步提升公共文化服务效能的一项重要举措。 （二）博物馆法人治理结构的历史背景 世界最早的文化机构理事会制度，出现在19世纪中叶的美国波士顿公共图书馆。而回顾历史，我们意外发现理事会制度对于中国的博物馆而言并非全新事物。1922年天津博物院成立之初就通过了董事会简章并选出常务理事。之后，包括故宫博物院、上海玻璃博物馆在内的文博机构都建立了理事会机构。新中国较早进行理事会实践的是观复博物馆。而在2010年中央相关部委发布的加强免费开放的意见和博物馆定级评估标准中，建立理事会已成为重要的指标。2014年建成理事会的国内博物馆已有云南省博物馆、广东省博物馆、汉阳陵博物馆、上海玻璃博物馆、观复博物馆等8家。2015年国家文物局又印发了《关于推进博物馆理事会的指导意见》，随着十八届三中全会的进一步明确要求，全国大部分博物馆开始推动法人治理结构建设工作，现在据不太完全统计，已经有近十几个省份的几十家博物館开展了博物馆建设的试点工作。 （三）博物馆建立和完善法人治理结构的指导方针 成立理事会是博物馆建立和完善法人治理结构的关键、核心问题。国务院发布的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》明确指出：“要建立健全决策监督机构，决策监督机构的主要组织形式是理事会，也可探索董事会、管委会等多种形式。理事会作为事业单位的决策和监督机构，依照法律法规、国家有关政策和本单位章程开展工作，接受政府监管和社会监督。”因此，博物馆理事会应当具有决策监督功能。据初步了解，目前博物馆系统试点已经成立理事会的绝大部分都属于决策监督型。 实施以理事会制度为核心的法人治理结构改革的目的是要实现政事分开、事企分开和管办分离。归根到底是要增强事业单位的活力，确保事业单位的健康和可持续发展。从此点出发，建设目标无疑是建立理事会行使决策和监督权，管理层执行的法人治理模式，探索以公益目标为导向的现代博物馆运行机制，实现决策、执行、监督、保障的科学化、民主化和制度化。 二、我国博物馆法人治理结构建立过程面临的困难 事业单位法人治理结构，从其根本上说就是事业单位组织机构和运行机制的制度安排，也可以说是一种“顶层设计”。从博物馆行业来看，就是变上级主管部门的决策为博物馆理事会来决策，变上级行政监督为多渠道多层次的全面监督，逐步实现博物馆的决策、执行、监督、保障的科学化、民主化和制度化。以理事会制度建设为主要内容的文化事业单位法人治理结构改革在当前仍属于试点阶段，正在摸着石头过河，既不能照搬西方模式也无既往经验可以参考。 （一）现行事业单位人事、财政制度阻碍 现有事业单位与建立事业单位法人治理结构的整体进程不相匹配，理事会的决策权主要体现在人和财两方面，理事会聘用管理层，管理层聘用其他人员。然而，现实是国家体制在人事管理、编制控制和人员聘用等方面管理过死，理事会和管理层的人事权都不充分。现行的事业单位人事、财政制度为上级行政主管部门统一编制、统一分配指标，一定程度限制了事业单位人员吸纳、人事任免、资金筹集及使用的灵活性，理事会理事的人事权限及其相应的财政支出在现行事业单位制度内缺乏较明确的规定，这阻碍了博物馆理事会作用的充分发挥。 （二）上级行政主管部门和理事会职能重叠交织 政府职能转变不到位，绝大多数公共博物馆在管理上属于政府或部门线性管理，政府或部门对博物馆管控过死、过细现象相当普遍。现有上级行政主管部门和理事会职能之间有重叠，有些即使职能清晰，但是一旦运行起来很可能又互相交织在一起。由于权责划分不明确，经常出现博物馆法人地位难以充分落实和宏观指导不力、微观干预过度的问题。 （三）难以将理事会的决策和监督权落到实处 博物馆理事会制度建立后，在实际工作中如何处理好理事会与博物馆的关系，建立完善相应机制以发挥理事成员的积极性、主动性，使理事的决策权和监督权落到实处是今后工作的一大重点难点。一方面，目前博物馆系统内理事会成员为非薪岗位，同时也缺乏培训和激励理事的社会机制，现有理事会理事成员本着对自身的要求去完成相关工作，理事成员的回报与付出不匹配。 （四）改革配套制度不完善 在理事会建设模式上，现在是由上至下推动。2014年9月，文化部公布国家公共文化机构法人治理结构试点10家单位，并出台《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》作为各试点单位的参考指南。各试点单位根据该意见的模式结合实际开始试点工作，虽然有顶层设计，但设计的过于统一和刻板，使理事会试点的作用不能完全发挥，预先设定的理事会模式在一定程度上阻碍中国特色的理事会制度创新探索。理事会可以有治理型和支撑型等不同的模式，现阶段，国有博物馆改革方向绝大部分为建立治理型理事，这种统一的改革方向，改革模式阻碍了博物馆法人治理结构多元化发展。 三、关于对我国博物馆法人治理结构建设的思考 （一）立法保障建立健全有关组织管理制度 理事会是法人治理结构的核心，如何通过立法保障理事会的决策权、监督权，以及理事会的决策、责任、权利如何来规范等问题，必须要有政策对其进行支撑。比如建立科学的公共文化服务品评价激励体系，真正的社会评价体系是什么？其实我们并没有做更深入的探索和研究，只是复于一个概念性的研究，没有实质性的东西。另外如何让理事会制度与中国国情相适应，让改革的基调定得准，步子迈得稳，又经得起实践的检验等都是值得研究的问题。 （二）全方位加强配套改革 博物馆法人治理结构因多项配套制度不完善，导致博物馆法人治理结构建设没有起到相应的作用。进一步调整与规范政府与博物馆事业单位之间的责、权、利关系，切实转换政府职能，建立现代公益事业制度，是摆在中国博物馆馆人面前的现实问题。首先应制定权利清单。博物馆主管部门、理事会、博物馆本身三者之间的权利责任各为什么，避免在实施过程中出现管得过死或放得过松的情况。其次应启动事业单位的去行政化，把人事管理全权归属于博物馆，博物館对管理层、执行层有人事管理权限，理事会对博物馆领导层有决策权，真正实现事业单位的全员合同聘用制。再次是改革财政预算制度。目前财政权方面，事业单位的预决算由财政部门主导，理事会不能完全决定事业单位的预算费用。改革应引入事业单位财政预决算的第三方审核机制，同时辅之以规范的制度和合理的奖惩来规范事业单位的财政运行。 （三）继续深化岗位考核和绩效工资改革 当前管理层在用人和激励机制方面受到多方面限制，人浮于事成为事业单位发展的障碍。改革应探索博物馆的经费绩效考核结果与财政投入挂钩的资金投入政策，对财政资金使用情况进行考评。探索能上能下，能进能出，多劳多得和科学合理的用人和激励机制是法人治理结构的另一个重要内容。 （四）探索理事会构建的不同模式 目前，我国博物馆理事会构建模式基本一致，均为决策型。博物馆理事会不同于其他机构的理事会，其必须坚持博物馆公共信托和“永久性机构”的定位。在此基础上，可以考虑根据博物馆的实际情况，采用不同的构建模式（国有与民办博物馆可以有所不同）。 （五）适当扩大社会理事比例，扩大公共影响力 目前我国理事会理事组成大致均为三三制原则，基本由政府理事代表、博物馆馆内理事代表、社会理事代表均等构成。各博物馆组建理事会，目的也为吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，更好地推动博物馆发展。未来可考虑减少博物馆馆内理事人数，引入更多社会力量，使理事组成更为多元，完善理事构成的合理性。创造条件鼓励社会知名人士、学界精英以及群众代表等以多种方式进入理事会，参与博物馆的事业发展决策和监督工作。 综上所述，目前我国博物馆系统的法人治理结构的建立开始了广泛的尝试，博物馆界已经正式开启了法人治理结构的新纪元。我国博物馆系统的法人治理结构建设存在诸多困难，需要进行全面而周密的制度设计，需要政府配套制度支持，同时也必将受到政府与事业单位改革进程，特别是政府职能转变进程的影响，博物馆人需要直面博物馆事业发展中面临的现实问题，突破现行政策的局限性，迎接博物馆事业发展的春天。 |
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