| 标题 | PPP模式下化解地方政府性债务风险的政策研究 |
| 范文 | 王曙光+魏来 摘要：随着我国地方政府性债务风险日渐凸显，运用PPP融资模式成为解决地方政府性债务的重要政策性工具，但地方政府债务管理制度与PPP 模式未能实现有效衔接。针对我国地方政府性债务风险状况及存在的法律规范缺失、债务敞口增大和真正落地较难等问题，本文提出了推进PPP立法进程、完善收益分配机制和明确财政管理职责的建议，旨在为政府部门决策提供有益的参考。 关键词：PPP模式 地方债务 债务风险 债务管理 中图分类号：F812 文献标志码：A 目前，我国宏观经济下行，传统行业产能过剩，面对“营改增”全面推进、城镇化建设加快和地方财政增长乏力的现状，地方政府经济建设的融资压力倍增，迫使地方政府借助新《预算法》赋予的举债权和供给侧改革政策加大政府债券发行力度，旨在弥补财政资金缺口。2016 年10月，财政部部长楼继伟在G20财长和央行行长会议上阐明，中国中央政府债务非常健康，占GDP的18%，扩张较快的主要是地方债务问题。我国的地方政府性债务总额风险虽总体可控，但局部风险已经凸显，必须引起高度重视和研究。因此，继我国推出对地方政府性債务风险进行管控的债务甄别、债务置换和“债转股”等措施后，又推出了 PPP 模式作为化解地方政府性债务的政策性工具。 一、地方政府性债务的总体规模及管理状况 （一）地方政府性债务的总体规模 在融资需求的驱使下，地方政府负债规模迅速增长。国家审计署的数据显示，至2014年底，全国地方政府负有直接偿还责任的债务为163 867.47亿元，占全国的62.46%；负有担保责任的债务为38 756.44亿元，占全国的82.37%；可能承担一定救助责任的债务47 564.12亿元，占全国的59.69%。可见，地方政府性债务和财政资金偿还压力较大。一些专家学者认为，中国地方政府性债务风险总体可控，但需从多方面加强监管，解决地方债务背后的制度性问题。 （二）地方政府性债务的举债层级 地方政府负有直接偿还责任的债务占当年地方财政收入的比重，2010年为165.24%，2014年为203%，而国际债务率的参考标准是90%～150%之间，地方政府债务率已超过警戒线。从地方政府负有直接偿还责任的债务层级看，2014年省级、市级、县级和乡镇占比分别为21.93%、42.44%、29.61%和6.02%。市县级政府负有偿还责任的债务率高达72.05%，增大了市县级政府的债务风险。 （三）地方政府性债务的区域分布 我国东部地区地方债务规模总体超过中西部地区，这与东部的经济发展水平和融资能力是一致的。至2014年底，全国各省级政府负有偿还责任的债务、担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务分别为98 129.48亿元、2 600.72亿元和23 110.84亿元，从负有偿还责任的债务上看，排名前3位的是江苏7 635.72亿元、广东6931.64亿元和四川6530.98亿元。 （四）地方政府性债务的行政控管 2014年9月，国务院制定的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确规定，省级政府可适度举借债务，市县级政府确需举借债务由省级政府代为举借；债务规模实行限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，地方政府举债不得突破批准的限额；建立地方政府性债务风险预警机制和风险应急处置机制，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。 二、PPP模式化解地方政府性债务风险的优势 PPP（public-private-partnership）模式是政府部门与社会资本合作，共同进行基础设施建设的一种模式。其双方的权利和义务通过签订协议的方式明确规范，综合利用各自优势以获得项目的最大收益；优势在于政府能够参与项目后期管理运营，企业能参与项目研究及立项等前期工作，双方全程参与，信息更对称。 （一）防止预算软约束 PPP项目的运行构建了一个政府与企业等市场经济主体双方利益共享、风险共担的机制和融资的市场化评估机制，有效地剥离了以政府信用背书的融资模式，项目的预期收益为主要还款来源。社会资本追求利益最大化的特性，决定其合理选择风险相对较小、收益均衡的项目合作，并提高项目管理质效和资金投资收益率；公共部门的财政有限担保和财政信用约束，使得地方政府的投资决策更加注重科学性和效率性，更多地关注财政支出与收益匹配，促使地方债务管理规范化、合理化，消除财政预算软约束。 （二）有效地隔离风险 公共项目具有规模大、周期长等特点，项目初期的收益与投资成本远不能成正比，在还未盈利期间政府需要承担较高的融资成本。PPP付费模式分为政府付费和使用者付费两种模式，其前者能使政府有效降低传统融资模式下的大量融资利息，而后者是公共产品与服务使用者直接付费，政府不承担费用支出，在使用者付费不能抵消费用支出时，政府即使需要承担一部分补贴责任，但方式也可选择分期支付。PPP模式下建立的SPV 架构由双方人员共同组成、全过程合作监管，融资项目与投融资主体之间的风险也能够得到有效的隔离。 三、PPP模式化解地方政府性债务风险的现实问题 （一）法律规范缺失 2016年9月，财政部制定了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，有关部委、省级政府也出台了诸如PPP项目库管理等办法，“政出多门”导致PPP模式管理目的不一、适用混乱甚至产生冲突。目前，我国PPP模式缺乏统一、规范、明确的法律保障，一方面，社会资本因政策风险的不确定性而降低投资PPP项目的积极性；另一方面，顶层立法的缺失及法规的不稳定性也会给 PPP 项目的建设和运营带来不利影响。 （二）债务敞口增大 政府为实现双方利益最大化，需要协调好社会资本的逐利性和公共项目的公益性之间的关系。但面对财政压力，一些地方政府为吸引投资、降低项目的收益风险、保证PPP项目固定回报率，甚至承诺承担“兜底”责任，这就导致当PPP项目无法达到预期收益时，政府将会承担其高昂成本。缺乏合理的风险分担和利益分配机制，导致PPP 模式的运行增加了潜在的地方政府性债务敞口。 （三）真正落地较难 国家发改委于2015年5月首批公布了1043个PPP项目，分布在北京等29个省份、副省级城市和生产建设兵团，投资总额1.97万亿元，至2016年1月，共有2125个项目，总投资3.5万亿元。从实际落地效果看，国家首推的千个项目，真正落地的不足30%，远远低于预期，PPP 项目落地已成现实的难题。目前，我国对PPP模式相关的项目风险分担机制、财政预算管理和可承受力、预期收益的定量分析、融资股权、融资混合及债券证券化等理论研究还在探索阶段，由于缺乏完善理论及专业支撑，制约了 PPP 模式的推广实施。 四、PPP模式化解地方政府性債务风险的政策建议 （一）推进 PPP立法进程 目前，我国应加快推进《PPP管理法》的立法工作，保证PPP模式顶层立法的规范性、统一性。主要应明确 PPP 模式的整体运行流程及相关部门职能，确保政府和社会资本采用PPP模式合作时双方权责明晰、行为规范。完善PPP项目收益风险评价机制，规范项目收益分配机制，健全PPP项目信息披露制度及项目价格监督等机制，以实现对公共利益的保障。加强PPP 模式应用的顶层设计在与地方政府性债务风险管理机制的衔接、激励约束机制的设计、政府担保条件、合同履行的监管、争议解决机制等方面的研究，通过推行规范化、科学化的PPP模式达到有效化解地方政府性债务风险的效果。 （二）完善收益分配机制 在PPP 项目中，政府从项目开始盈利时起就可分享项目收益，其分享比例应随着项目总收益的增加呈累进型递增趋势。如美国得克萨斯州的高速公路PPP合作模式就采用了此种收益分配机制，即一个项目年度收益按收益水平高低划分成6 个区间，政府在第1个区间仅分享12%的收益，在第2～6个区间分享比例逐步递增，直到第6个区间获得50%的收益。其收益分配机制的优势在于对政府和社会资本双方给予正面激励，完善收益分配机制能够有效增加地方政府财力、减轻财政压力，避免PPP模式运行增加潜在的地方政府性债务敞口。 （三）明确财政管理职责 从国际上看，政府为防止PPP项目风险最终转变为财政风险，一般是通过成立担保基金等有限责任实体或财政预算硬约束对PPP项目给予支持。应将PPP项目归并到地方政府性债务集中管理，建立与预算管理、负债管理衔接的配套制度和PPP模式风险准备金制度；加强PPP模式化解债务过程中的财政监管，提高资金使用效率，防止地方政府为减轻偿债压力和弥补融资缺口的目的，而利用包装项目工程、暗保兜底、不公平回购协议等方式的“伪 PPP 项目”融资，真正发挥PPP模式在化解地方政府性债务风险治理中的积极作用。 参考文献： [1] 吴隽.利用PPP模式完善地方政府债务风险评估[J].经济研究参考，2015（06）：16. [2] 梁启东地方性债务管理突围[J].新理财（政府理财），2015（10）：119- 125. [3] 张勇.PPP模式与地方政府债务治理[J].价格理论与实践，2015 （12） ：19- 23. [4] 贾康.发挥PPP模式在改革创新中的正面效应[J].地方财政研究，2014（09）：4- 6. [5] 姚建兵.PPP模式在地方政府债务风险化解中的作用[J].财经界，2015 （18）：69. [6] 王曙光，李金耀.小微企业税源培育的政策研究[J].学习与探索，2016（10）：119- 122. [7] 罗黎平.PPP模式化解地方融资平台债务风险的研究[J].财政监督，2016（7）：70- 73. |
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