| 标题 | 权力运行规则细化及其效力发挥探究 |
| 范文 | 摘要：“权力运行规则”对组织既有规范制约作用，也有指导协调功能。但理论界缺少系统的清晰化论述，实践中作用发挥有限。以高校为例，依据适应范围，组织权力运行规则可细化为三层次：原则性指导规则、标准性参照规则和程序性操作规则。在实践中，保障细化规则的确立更重要。 关键词： 组织权力 权力运行规则 规则分类 中图分类号：C933.3，G647 文献识别码：A “权力运行规则”是我国各类组织和多种文本的常用概念，但具体规则表述纷繁复杂，甚至含糊不清，缺少系统性和基本一致性论述，因而对组织权力尤其是组织领导权力运行发挥的规范作用有限。这里以高校为例，从权力合理有效运行要求角度，探讨组织权力运行规则的来源与细分，力图为进一步明确规则发挥效力、规范组织权力运行，提供一种研究和行动路径。 一、“权力运行规则”具备规范制约和指导协调的双重作用 规范权力运行不仅是新时期“治国理政”手段之一，也是提高社会各级组织管理水平的必要方法。 关于组织“权力运行规则”研究，受到重视的内容是遵循规则的意义和作用，关注的领域是行政组织。但有关领导权力运行规则的具体内容分析，却相对稀少，重点论述如：“领导权力的运行规则”主要有“职责权相统一”“民主与法制相结合”和“目标与过程相关联”等原则[1]，体现了整体管理规则；也有从“中层领导”视角，明确提出了权力运行规则有“遵循层次管理原则”“忌越位侵权”和“合理授权”等[2]，有明确分析范围，针对组织领导权力运行中的一个层面，为系统性分析提供基础；也有研究者从权力制约理论角度，提出了领导权力遵循的六大原则：有限原则、民主原则、法治原则、程序原则、透明原则和责任原则[3]，比较系统地反映了整体规则要求，但毕竟是原则性规则。 对规则体系（分类）研究，主要是从行政权力角度，把运行规则分为“中央与地方之间、地方之间、政府内部或特殊领域”四种适用于不同组织之间的规则[4]，也有学者概括为“纵向”与“横向”规则，或“内部”与“外部”规则[5]，但对照组织领导权力的研究范围，这种细化分类的参照作用，需限定在“政府组织内部”。另外，有一定切合度的规则体系分析，就是依据上述“中层领导权力运行规则”合理推断，势必还有“高层”与“基层”规则体系之分。如此分层次论述，对组织领导权力的运行过程，无疑具有更大的实践指导意义。 关于权力运行规则作用的分析较多，且注重对权力的有效制约作用。通常的表述如“有人形象地说，要给权力舞蹈戴上手铐”[6]，即通过规则限定权力在一定范围内行使。当然，比较典型的约束作用分析，是组织社会学家福柯（Michel Foucault）的权力研究，他强调权力规则的“规训”制约作用，重视组织中行动者被动的“遵从”表现[7]。但如果依据尤克尔（Gary Yukl）组织领导理论“主要焦点在于组织中的有效领导”分析[8]，规则也能够发挥明确而积极的路径指导作用。从组织领导实践观察，对权力运行具体规则掌握的过程，既是接受约束的过程，一定程度上也是接受规则指导并发挥主导作用的过程。因此，“权力运行规则”具有规范制约和指导协调的双重作用。 二、组织目标指向和法律规定是权力运行规则及体系的基本来源 由于上述研究的局限，实践者并不能明确认知和掌握相应的具体规则，所以付诸于行动就会更加困难和茫然。因此，从组织领导权力活动过程角度，厘清“权力运行规则”是什么？来源何处？就成为深入研究首先要阐释的基础问题。 （一）“权力运行规则”是什么 对组织“权力运行规则”认识的含混，虽然有内涵理解不尽一致问题，但更多的困惑与争议，是在于其外延范围及具体表现形式方面。 从内涵理解看，“权力运行规则”放在组织领导视角（而非单一的国家行政权力角度），可简要概述为，是对组织权力运行机制方面（包含路径与方式）的明确要求或规定。这种表述争议不大，但“权力运行规则”概念的核心是“规则”。一般意义上对“规则”的理解是，“规定出来供大家共同遵守的制度或章程”[9]，这种非学术领域的通俗理解，也就产生了认识上是否是“规定出来”和是否是“制度”等概念外延范围的疑问。而在学术研究领域中“权力运行规则”探讨，实际上早已突破了“规定出来”和“制度”等局限，因为权力实践“行为的实际规则始终来源于正式规定与非正式过程的相互结合”[10]，所以，严格意义上，正式规则与非正式规则，甚至“潜规则”等，都在“权力运行规则”的外延范围内，但从组织规范要求和本研究追求的目的导向看，正式规定的成文规则，对组织领导权力运行来说，必然是分析的重点与方向。 参照关联的新制度主义理论对“制度”的解释及“制度类型”划分，更有利于对“规则”的深入理解。新制度主义理论一般认为，制度也是一种规则，甚至“在新制度经济学中，制度被理解为规则或者规则体系，是对资源或人们的相关权利关系的一种安排”[11]。但新制度理论对“规则”的解释有分歧，如有人认为“规则”与制度不同， 是“作为制度和组织中行为控制的一部分”，对人们行为有制约的作用。比较一致的是对“制度类型”的看法，即一般把制度结构分为三种：宪法秩序、制度安排和行为准则[12]。从本文的研究取向看，这里分析的组织领导权力运行规则，更偏向于行為准则，当然这些行为准则也是正式规则与非正式规则的结合，同时，一些准则又包含部分制度安排的内容。 从表现形式看，虽然我们把“权力运行规则”中的具体规则，常常当作概念化的形式，如“程序规则”和“民主规则”等。但实质上，从具体内容表现形式看，权力运行规则是表达为“组织领导应该或必须怎么做”的陈述句（或祈使句）。规则可以是相关制度中一些权力运行方面的条文，这些条文当然是正式的成文规则。据此，有关权力运行的法律规定，是最严格的确定性成文规则。 （二）关于“权力运行规则”的来源 组织领导权力规则限定在特定组织内部、自上而下运行、逐步明确并需要成员严格遵循，才能最终在组织中确立。与日常社会交往规则的宽泛、自愿等特征明显不同。因此，在组织中明确权力运行规则，制定或产生规则的出发点与根本依据，即规则的来源问题，也就成为理顺规则含混的关键。 简要归纳各类组织体产生发展的要素，除了一定的人、财、物等基础条件之外，在法律框架下的组织目标、制度等“上层建筑”无疑起到决定作用。因此，从完善和落实这些决定作用的要素出发，相应法律规定与特定组织目标，必然是组织权力和领导权力运行规则的根本依据。同时，服从法律规定和组织目标，也就成为组织领导权力运行最根本的基础规则，而其它规则及其体系确定，都是依赖根本规则而派生。 组织目标是一个组织之所以成为组织体存在和发展的目的与前提，是组织整体运行的方向。因而，组织内部的主要事务包括领导权力运行，当然是围绕该组织目标而展开，并服从于组织目标。通常的服从组织目标规则表述是“目标统一原则”或“组织原则”。由此，领导权力运行也就产生了围绕此原则的系列规则，如民主化、程序化、集约化、绩效性等规则。 服从法律规定，通常表述为“法治化原则”，本身是权力运行的基本规则，同时一些法律规定也是系列具体规则或规则来源。因立法机构和法律规范的层级性，以及组织执行者法律地位等差别，组织所面对的法规体系也会不同。从高校领导角度，参照“广东省教育厅行政执法职权依据”，把高校（包括民办高校）组织权力规则的法规来源，可具体确定为六个层次：一是由全国人民代表大会颁布的国家法律，如《中华人民共和国高等教育法》（1999年1月1日起施行）；二是由国务院颁布的行政法规，如国家教育体制改革领导小组办公室发布的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办〔2014〕2号）；三是由省级人民代表大会颁布的地方性法规，如《广东省实施<中华人民共和国民办教育促进法>办法》（2010年3月1日起施行）；四是由国家教育主管部门制定的部门规章，如《教育部直属高校基本建设管理办法》（教发〔2012〕1号）；五是由地方省级政府规章，如《广东省私立高等学校管理办法》（粤府〔1995〕57号）；六是由地方主管部门如教育厅等发布的规范性文件。相应法规中的具体规则较多，如校长主持办公会议等。 当然，如此表述，两个根本规则之间也就产生了主次关系问题。通常认为，法律是最高的社会规则。尤其对国家各级行政组织来说，“法治化规则”必然是最根本的权力运行规则。但对其他各类社会组织而言，因组织目标是特定组织产生和发展的基本方向，而“法治化规则”同时是对整体社会行为的明确与确认，所以，一般非国家行政组织的组织内部领导权力运行，是以服从组织目标或组织目标指向为基本规则。从高校组织领导权力运行来说，基本规则就是服从“培养专门人才”目标。 二、确定有效合理的适应范围是明确规则和类别划分的优化策略 上述分析表明，服从法律规定和组织目标指向，是确定组织领导权力规则体系的关键依据，既是整体规则体系产生的来源，也是组织（领导）权力运行的上位规则。但是，难点和重点是如何明确与细分在此之下的规则及其体系。 实践经验表明，无论是领导权力主体，还是作为权力关系各方特别是领导权力运行作用对象的其他权力主体，期望权力运行中的各种规则能够发挥清晰的指导作用，针对不同的权力内容能够找到具体的规则指引，因此，效力等级与合理的适应范围是规则提出和类别划分的标准。 但理论上的规则和体系划分，必然需要合适的分析工具。关于“规则”特别是“规则”的分类，在法理学中有比较系统的论述。虽然在不同的法理学著作中也有“法律规则”与“法律规范”术语的争论，但对“规则”分类却基本一致。其中两种分类的参照性强，一是根据形式特征的“规范性规则和标准性规则”分类，规范性规则主要是指内容明确可直接运用的规则，而标准性规则主要是指有伸缩性可适当裁量的规则[13]；二是根据内容的确定性程度不同，分为确定性、相对确定性和非确定性三种规则。因此，借助法理学中法律规则分类理论，针对具体适应范围和明确性程度，结合高校组织权力运行，把运行规则细化为三层次体系：原则性指导规则、标准性参照规则和程序性操作规则。 原则性指导规则是权力运行的指导原则，具有普遍的适用性，是一种概况性要求，属规则体系中的上位层次规则，对明确下位规则起到指引作用。前面所述的“法治化规则”和“组织目标指向规则”以及日常的“阳光下”“清单化”“民主化”和“程序化”等要求属此类，类似法理学中的“确定性规则”和新制度主义理论中的“基本制度安排”。本课题先前研究提出“育人导向性是大学校长权力运行的根本规则或总规则要求”，[14]就属于高校组织领导权力运行的上位规则。国家教育体制改革领导小组办公室最近公布的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》中，就是要求按照一定原则，“健全和规范内部治理结构和权力运行规则”[15]，所提出的权力运行规则，主要是一些遵循层级管理、合理授权和遵守权限等原则分析。因此，这些规则的论述也是一种原则性概括要求。 标准性参照规则是一种“行动标准”的“相对确定性规则”，是规则细化的关键层次，是组织领导权力的行为准则。“相对确定性規则”是指，没有明确规定但部分或全部内容准许适用的规则[16]。所以，标准性参照规则，是针对领导权力不同范围的主要权力内容而言。如高校领导的教学、行政、人事、财务等权力内容，其权力运行规则有所不同，如干部任免权力是采用“民主集中制规则”，由学校党委负责；教学或人才培养权力一般采用“授权规则”，由学术单位的二级学院负责。因此，这些“行动标准”虽然没有完全确定性规范规定，但部分内容符合规范规则，是高校领导落实“原则性规则”时所产生的“规则”，是真正影响与左右高校领导权力运行空间与过程“行为准则性”的标准规则。 程序性操作规则是领导权力运行的具体程序规则，当然也是针对具体事务的确定性规则。程序性操作规则，是领导权力运行的具体指南和实施细则。组织领导权力运行的规范，主要体现在三方面，即决策规范、权力行使规范和规范制约。而规范水平的体现，则集中反映在程序性操作规则的细化深度和实践中的落实状态。如果说，对权力运行规则分类是细化规则的起始研究，那么，清晰的程序性操作规则，更是细化规则的关键性重点。实际上，“阳光下”“清单化”“靠规则重塑权力运行”，以及“用明规则替代潜规则”等对权力运行规则的期待，基本是规则细化问题，其根本就是明确程序性操作规则的要求。 在细化权力运行规则和明确程序性操作规则方面，典型案例是从1996年起提倡与正在落实的“三重一大制度”，即“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定”的制度，其具体规则对我国各类组织领导规范权力决策，起到强有力的推动作用明显，特别是规范指引的作用。广东省在普通高校管理中也推行此制度，据此可对高校领导权力运行规则更加细化，如具体权力内容的高校学术委员会制度、职称评聘权力、招生权力等，这种针对一些具体事务的权力规则，如大学校长权力中对学生实施学籍管理，便是由一套具体的操作性指南确定。 二、 结束语：实践中保障细化规则的确立更重要 发挥权力运行规则的作用，落实“用明规则替代潜规则”，不仅需要理论上细化规则，更重要的是在实践工作中能够细化确立。而提高我国各类组织的规范领导水平，进一步确立程序性操作规则是关键。确立是明确与执行合一的体现过程，可以看作管理中的一种控制或调节方法，也是加强组织行为理性进而提高组织绩效的一种手段。组织中不同领导权力细化规则作用的发挥，其中制度体现与机制体现，是两条主要保障路径。 规则在制度中明确体现，是“明规则”的首要任务。在高校组织中，领导权力运行的主要规则无疑体现在各自的学校章程之中，从2012年初以来，随着《高等学校章程制度暂行办法》的实施，高校中各种主要权力内容的议事规则正逐步得到明确。而机制体现主要表现为内部制约机制和外部监督机制的建立与完善。内部制约机制实质是组织领导的民主管理机制，包括学术委员会制度、教职工代表大会制度及学生参与制度等。外部监督机制包括社会监督评价制度和教育主管部门的督导检查制度等。现阶段看，规范制约的重点是督导，这是发挥规则规范指引作用的过程。 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