| 标题 | PPP中的公私合作伙伴关系研究 |
| 范文 | 畅争 摘要：近年来，PPP已成为基础实施和公共服务领域内的研究热点和大力推广的改革热潮。PPP通过公私合作的方式，试图克服政府与私人部门的各自局限，努力实现公共利益与经济效率之间的平衡，并在减轻政府财政负担、推进城镇化进程、配合“一带一路”战略等层面发挥着积极作用。要深刻理解PPP的内涵，既要追溯其理论基础，也要认识到现时的社会需求，关键在于对公私合作伙伴关系的考察。 关键词：公私合作伙伴关系 新公共管理 财政负担 战略支撑 政府转型 中图分类号：F273.7 文献标识码：A PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，是指政府与社会资本方通过建立合作伙伴关系，更好地提供公共产品和服务以满足公共需求，其范围一般被规定在基础设施和公共服务领域。PPP作为一种制度创新，已在全球范围内成为公共项目融资、公共产品与服务供给的新模式，并不断扩大着影响。 1.概念内涵 PPP的发展已经经历了一段时期，但由于各个国家、地区的社会经济发展特征与水平不一，目前对其概念还没有统一的规定。联合国开发计划署、培训研究院以及欧盟委员会等机构均给出了自己对PPP的定义，并且在经济学、管理学、社会学、法学等不同视角下有着不同的解读。此外，PPP还存在BOT、BOO、DBFO、O&M等多种不同的形式。但通过分析相关理论与模型，我们仍可以从公私合作关系、提供公共产品或服务为目标、利益共享和风险共担等因素上把握PPP模式的主要特征，并且认识到公私合作伙伴关系作为PPP理论前提的核心地位[1]。E·S·萨瓦斯就将PPP界定为“政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”[2]，并做了制度安排、应用范围、角色转变三个层面的含义解读。 不少人称PPP为革命，就是因为看到了在越来越多的公共产品和服务的提供过程中，不再是公共部门的一元主导，而改变为公共部门与私人部门的二元合作。 公共部门的放权与私人部门的准入，其目的是为了提升资源配置效率，满足公共需求，其根本原因在于克服公私部门各自的局限性。 2.理论基础 2.1先天缺陷—市场失灵与政府失败 随着公共需求在数量与质量上的不断增长，公共物品及服务的提供面临着愈来愈大的压力，而面对此问题，无论是政府还是社会资本方均存在先天缺陷。 一方面由于存在垄断、外部性和信息不对称等因素，市场的资源配置会出现无效率的情况；另一方面，由于公共物品的非競争性、非排他性特性以及私人部门本身的逐利性，使其没有生产公共物品和服务的有效激励，这便是市场失灵。公共选择理论、委托—代理矛盾理论则强调，公共部门及其人员在进行决策时，在主观上并不必然具有“利他性”，而是同样遵循经济人假设的“利己性”；在客观上又会受到“有限理性”的影响，进而在提供公共物品及服务的过程中造成效率低下与资源浪费，这即是政府失败。 在理论上，公共部门和私人部门均不能独立实现公共物品和服务的最优配置，并且由于实际供给方原先只存在于公共部门中，所以开始出现通过引入私人部门进行公私合作的新路径。 2.2后天整合—新公共管理与新公共服务 尽管PPP的核心就是推进公私合作，但其本身还称不上是一种新理论，至少不是一种新范式，对私人部门的重视与公私关系的探讨还可以向前追溯。 20世纪70年代末，西方主要国家出现了一场以追求3E（即经济、效率和效益）为目标的新公共管理运动，其目的是要“重塑政府”，以解决政府机构臃肿、效率低下等问题。新公共管理否认公共部门和私人部门在管理上有本质不同，要求公共部门借鉴私人部门的管理方法、手段来提升效率，奥斯本更是提出“企业家政府”理论，并将“公民”称为“顾客”。欧文·E·休斯进一步为新公共管理正名，称其以提供结果为目标，而非指向程序（这一点不同于传统公共行政）[3]。不过，在波利特看来，新公共管理无非是换汤不换药的“新泰勒主义”。事实上，新公共管理在改革中，尤其是效率上的确取得了一定成绩，但公私部门界限模糊化导致的“公共”问题变得愈加突出还是引起了很多人的高度警惕。 新公共服务理论以登哈特夫妇的思想为代表，他们对新公共管理进行了反思与批判，提出服务的对象应是公民而非顾客，重视的内容不仅有生产率更应有人等原则，还指出“顾客正在等着见我们”和“主人正在等着见我们”是截然不同的两种理论和价值观，必将导致不同的行动策略，虽然效率也很重要，但不等同于是民主和公共利益所期望的，位于舞台中心的应是公民权和公共利益[4]。 “管理”和“服务”的不同逻辑结果在于将公共产品和服务的对象当作“顾客”还是“公民”，新公共管理在公私关系上的颠覆性可以看作是PPP理论的直接来源，新公共服务则主要做了方向上的调整，而PPP中的公私合作的实质是：既要关注“管理主义”带来的效率和科学技术，也要关心“宪政主义”强调的公平与民主回应，通过公私部门能力与资源的有效整合，以更好地实现公共诉求。 3.社会需求 3.1减轻政府财政负担 英国作为PPP实践的先驱，发现预算超支、工程逾期等现象在提供公共物品的传统模式下变得愈发普遍，同时还面临着二战后发展和改善数量庞大的公共设施的巨大压力，英国政府为此引入私人融资模式（PFI）并进行系统介绍和成立专门工作组进行推广，且在提高公共物品供给效率、缓解财政压力上取得了积极的效果，PFI由此成为英国PPP的主要模式。 我国PPP的发展较西方国家相对较晚，但也面临相似问题，即政府财政能力与公共物品支出需求关系的持续紧张。历史上实行的计划经济体制，积累了一定的财政负担，影响着经营的可持续性，甚至加固了缺乏竞争、服务意识淡薄、滥用权力的公共部门文化。近年来，虽然地方融资平台在基础设施建设方面卓有成效，但也产生了地方债务迅速攀升的副作用，加之世界范围内经济疲软导致外部投资警惕性上升，给地方政府税收造成一定压力，房地产行业与土地出让收入也明显放缓。“在地方政府预算硬化和债务显性化治理思路下，旧有地方融资渠道不再畅通，而经济增长乏力又亟待政府投资支持”[5]。对此问题，可通过PPP引入社会资本减少政府债务，保证公共建设资金投入，并利用向合作中的私人部门租赁公共设施等手段取得稳定的现金收益。更重要的是，在私人部门参与项目招标、建设、运营与维护的全过程中，将对项目风险进行细致分析、控制成本，并借助私人部门相对高效的经营管理经验提高投入产出比。所以，PPP对政府财政的健康与可持续性大有裨益。值得注意的是，正是因为看到了对财政压力的释放，PPP有被异化为仅当作融资方式以便于政府对财政负担“丢包袱”的危险，无谓的PPP立项会不断增加项目与政府债务风险，因而一定要加强监管审批。 3.2支撑“新型城镇化”与“一带一路”战略 我国城镇化较发达国家起步晚、层次低，但有后发优势，具备快速发展条件。在城镇化的追赶潮流中，城市与基础设施建设有来自数量与质量的双重压力，可预见的资金需求巨大，在传统资金渠道受限前提下，若想实现“新常态”视角下的健康、持续、中高速发展，就要深化改革，进一步利用好市场力量，PPP模式可充分利用社会上的闲散资金，发挥整合效益，营造资金投入的多元化和可持续机制，促进社会资本健康发展。我国城镇化发展的另一个重要制约因素是内生活力不足，政府以往出于对设施加强管控的目的，多采用“建设—移交”的BT模式，其实质是垫资与雇佣关系，此做法将社会资本方当作代理经营主体而非风险自担、自负盈亏的市场实体，容易造成效率低下的局面。PPP则可以借助合作手段，在收益共享、风险共担的机制下，激发市场主体活力[6]，而且在提高资源利用率、促进社会资本收益等层面上，PPP也对新型城镇化以人为本、节约资源、协同發展的理念做出了有益回应。 随着“一带一路”战略的落地，PPP模式也需要应用到国际合作层面，这种跨国家、地区的经济、政治、民生合作资金需求巨大，除了发挥世界银行、亚投行等专业金融机构的融资功能外，还需要充分利用经济带范围内潜在的大量社会资本；而且当前经济带沿线的基础设施与经济发展水平普遍不高，对建设任务与合作时间上都有着更高的要求，再考虑到民间传统甚至是政权更迭的影响，都需要借助PPP模式使政府与多个企业在公共产品的提供、运营上竭诚合作、控制风险、共享收益，而其中公私部门的合作保障机制很大程度上就是源于PPP项目合同的长期性，PPP对“一带一路”的意义不止是在经济制度上可以通过区域间合作的“内部化”来克服公共物品的供给困难或不足，从国际政治角度而言，该区域性与区域间的公共产品还是加强中国国际领导能力的有效平台[7]。 4.政府转型—从“全能政府”到“有限政府” PPP中的公私伙伴关系，试图构建的是长期的、对等的、共赢的合作关系，但这种转变也引起了部分对政府责任与公民回应性的担忧，进而延伸到对政府权威的合法性冲击。政府权力与责任是在巩固还是被淡化成了公众视野的焦点。 政府的“强”“ 弱”之分在管理学、经济学等学术语境中是指政府对经济、社会的干预程度，而在日常语境下则指政府管理过程中体现出的效能。政府在PPP模式下显然调整了自身的工作重点，将注意力集中在对公共需求的反映上，而将公共物品与服务的生产重心交由私人部门进行具体操作。PPP模式遵循公私部门的“专业化分工”原则，输入端由政府“掌舵”，生产过程由企业“划桨”，双方共同提供“服务”，并对产出结果承担相应责任。政府放权并不卸责，企业生产但不议事，公平与效率的二律背反亦得到了较好的协调。PPP中政府角色的重新定位，其实质是政府职能转变，体现在“全能政府”向 “有限政府”的过渡，通过有所为有所不为的策略，在诸如政策、法规、制度上着力，在生产、经营上监督引导，不但不会削减责任的履行，反而会进一步促进效率的提升，“强政府”恰恰是“弱”政府的逻辑结果。政府的合法性取决于公平、效率、法治等多个层面，究其根本是对公众的回应性与对社会的治理能力，“传统的公共部门问责主要是政治问责，各级问责关系往往混淆不清，行政协调形同虚设，决定多不透明，而在PPP中则是公开磋商，公众顾虑一般能够得到回应和解决”[8]，因而PPP不仅是优化资源配置的手段，也能实现推动政府职能改革、提升治理能力的目的。 5.结束语 PPP理念与实践的核心在于正确处理好公私合作伙伴关系，通过分析相关理论基础、回溯理论源头，有助于加深对公私合作必要性的理解，首先支撑起PPP理念之可能。当前，PPP在我国发展势头正旺，但不乏盲目跟风现象，并且我国PPP中的“私”的力量主要集中在国有企业，对民营资本的认识和保障都存在一定缺陷，收益共享的范围受到束缚，很大程度上限制了PPP作用的发挥，这些问题都需要受到重视。PPP本身不是万能的，有一定的风险和适用范围，要理智看待，充分理解政策形势，通过明晰权责、细化步骤、加强监督，更好地引导私人部门进入，最大限度地借助社会合力来指导PPP实践之运行。 参考文献： [1] 贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009，10：2- 10. [2] E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京：中国人民大学出版社，2003：105. [3] 欧文·E·休斯.公共管理导论[M].张成福，王学栋等，译.北京：中国人民大学出版社，2007：19- 83. [4] 珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004：42- 163. [5] 蒲坚，孙辉等.PPP的中国逻辑[M].北京：中信出版社，2016：211- 214. [6] 伏虎.新型城镇化建设中的PPP模式：实施路径与保障机制[J].财会研究，2014（11）：66- 68. [7] 黄河.公共产品视角下的“一带一路”[J].世界经济与政治，2015（6）：138- 155. [8] 达霖·格里姆塞，莫文·K·刘易斯.PPP革命：公共服务中的政府和社会资本合作[M].济邦咨询公司译.北京：中国人民大学出版社，2016：265. |
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