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标题 土地节约集约利用差别化对策研究
范文 刘阳
摘要：“十三五”期間，我国要实现保护耕地、保障发展的目标，土地节约集约利用是必然选择。本文通过梳理总结各地土地节约集约利用的典型案例，建立了一套土地节约集约利用对策体系，并根据不同地区的特点，将全国划分为四种类型地区，分别提出了差别化的土地节约集约利用对策建议。
关键词：土地 节约集约 国土资源 土地管理
中图分类号：F301.2 文献标识码：A
“十三五”期间，我国要在经济新常态下同步完成工业化、城镇化和农业现代化的任务，实现“十三五”规划纲要提出的耕地保护和单位国内生产总值建设用地下降等各项约束性目标，土地节约集约利用是必然选择。我国疆域辽阔，各地基础条件差异较大，根据经济发展水平和资源禀赋的区域差异，开展差别化的土地集约利用管控研究成为区域可持续发展亟待解决的命题[1]。有必要针对各地的实际情况，制定差别化的土地节约集约利用对策体系。
1. 建立土地节约集约利用对策体系
基于国土资源部开展的国土资源节约集约模范县（市）创建活动，本文从100个第三届国土资源节约集约模范县（市）典型经验[2]中，梳理总结出各地土地节约集约利用的76个典型案例，从城市土地节约集约利用、农村土地节约集约利用、工业技术节约集约利用、未利用地和废弃地开发利用、节约集约利用管理制度5个方面，归纳出25条土地节约集约利用的具体对策，建立了土地节约集约利用对策体系（见表1）。
在上述体系的基础上，通过进一步充实内容，可以形成一整套完备的土地节约集约利用对策体系。各地可以针对自身情况和特点，从中选择相应的适用对策加以组合，形成因地制宜的一套土地节约集约利用工作方案。
2. 划分土地利用的主要类型地区
土地节约集约利用实质内涵就是经济内涵，因此实现土地节约集约利用的动力机制自然是经济利益机制[3]。针对我国不同地区的自然条件、资源禀赋、经济基础和发展阶段的差异，将我国划分为以下四类地区。
2.1 资源制约型地区
是指地理位置较为偏僻、自然资源较为匮乏，存在一定自然因素制约的地区，主要包括我国的西部地区，以及部分中部的山区。这些地区缺乏经济社会发展的原生动力和资源支撑，又不具备良好的后天条件，是相对较难发展又亟待发展的一类地区。
2.2 结构调整型地区
是指具备一定的工业基础和资源基础，但粗放的发展方式和资源利用方式已不能适应现阶段发展的要求，亟待调整发展思路，实现产业结构和用地结构转型的地区。主要包括我国的东北地区、中部地区一些老工业基地和资源枯竭型城市。
2.3 保护发展型地区
是指我国重要的粮农产地，肩负着耕地保护和粮食安全的重任，又要在城镇化大潮中谋求发展，是最为直接面临保护耕地和保障发展“两难”问题的地区。主要包括我国中部的平原地区和东部部分重要粮食产区。
2.4 内部挖潜型地区
是指经济发展程度、城镇化程度较高，投资环境及区位优势明显，科技文化水平突出，同时新增建设用地资源极为有限，主要通过挖潜内部存量土地实现进一步发展的地区。主要包括我国的东部特别是东南沿海地区。
3. 匹配对策体系与各类型地区
基于以上土地节约集约利用对策体系和地区类型，将二者进行匹配，形成针对各类型地区的差别化对策建议（见表2）。
3.1 资源制约型地区
该类地区由于自身基础较为薄弱，资本比较有限，但土地相对于资本而言更加充足。主要应在保护耕地和生态环境的基础上，尽量统筹集中建设，开展地方特色的土地整治，加强对未利用地的保护和开发利用，强化节约集约用地意识，推动执法监督和部门联动。
3.2 结构调整型地区
该类地区具备一定的工业基础和经济基础，急需通过资源整合和产业转移调整用地结构，转变经济发展方式。主要应通过差别化的税收政策和亩产考核制度，严格项目准入审批和批后监管，引导用地企业实现产业升级，提高土地利用效率；开展旧城改造，发展楼宇经济，推进工矿废弃地复垦利用、采矿塌陷区搬迁和生态治理恢复。
3.3 保护发展型地区
该类地区自然条件较好，但经济发展动力不足。主要应强化耕地保护和生态保护责任，建设高标准基本农田，实行耕作层表土剥离利用，探索实行国家转移支付，给予该类地区一定补贴；有计划地开展新型城镇化建设，强化土地执法监管，着力发展以现代农业、设施农业为主的第一产业和生态友好的第三产业。
3.4 内部挖潜型地区
该类地区发展起步较早、基础扎实，资本相对土地而言较为充足，具备一定招商选资的条件，也有一定的技术优势。主要应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高地均产值，加强全过程精细化管理，及时腾退落后产能、推动转型升级；开展城市立体开发和旧城改造，改善城市面貌，推动产城融合，建立土地管理的共同责任机制，加强探索创新，为其他地区提供先行先试的实践经验。
4. 结论和建议
面临不同的发展瓶颈，在全国制定大而全的一套政策已不能满足各地的实际需求，需要针对不同类型地区的实际情况，制定一些具体的引导性政策，给予不同地区差别化的政策支持。以本文提出的四类地区为例，针对资源制约型地区，应提供一些项目支持和资金帮助，同时给予一定的政策优惠；对于结构调整型地区，应在土地规划政策上予以支持；对于保护发展型地区，应每年给予其一定的新增建设用地指标，既有利于更好地保护耕地，又能够保证该地区的持续发展；对于内部挖潜型地区，则应鼓励其成为国土资源管理改革前沿的试点地区，允许其对“三块地”改革等前沿工作进行探索创新，为其他地区的后续发展提供实践经验。
参考文献：
[1] 孔伟，郭杰，欧名豪.不同经济发展水平下的建设用地集约利用及区域差别化管控[J].中国人口资源与环境，2014，（4）：100.
[2] 国土资源部人力资源开发中心.国土资源节约集约“四个创新”100例[M].北京：地质出版社，2017.
[3] 帅文波，杜新波.土地节约集约利用内涵及机制研究[J].生态经济，2013，（4）：53.
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更新时间：2025/3/16 9:54:06