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标题 中国城乡统筹社会保障体系战略构想
范文 摘要:建立城乡统筹的社会保障体系是构建社会主义和谐社会的要求,也是我国社会保障制度发展的必然选择。本文运用SWOT分析法,对当前城乡分割的二元社会保障体系的综合环境进行了全面的分析。并在此基础上,提出了以建立小城镇社会保障制度作为中间环节的过渡式的统筹城乡社会保障制度的发展战略。
关键词:城乡统筹 社会保障体系 SWOT分析 发展战略
一、问题的提出
纵观现阶段整个社会保障体系,不难发现长期以来存在着一个基础而又十分关键的问题,即社会保障制度体系的城乡分割和发展极不平衡问题。这一问题的存在对社会公平的实现,社会经济的发展以及社会环境的稳定都造成了很大的影响。党的十六届三中全会,从科学发展观的角度出发,提出了“五个统筹”的重要决策,其中“统筹城乡发展”位列首位。可见,城乡统筹发展已经成为推进我国社会发展的一个重要的时代课题。社会保障制度作为构建现代市场经济功能体系的重要环节和构建和谐社会的重要内容,必须坚持与时俱进。以科学发展观为指导,整合当前分割的城乡社会保障制度,建立城乡统筹的社会保障体系,不仅是统筹城乡发展的要求,也是社会保障制度本身的要求。这将有利于缩小城乡差距,保障农民的应有的权利,兼顾公平和效率平衡发展,并推动社会主义和谐社会的建设进程。
二、建立城乡统筹社会保障体系的SWOT分析
本文借助SWOT分析法,从战略管理的角度对该问题进行探讨,以期得到相对科学、合理的分析结果。
(一)内部优势:
1.理论基础
关于建立中国城乡统筹的社会保障体系,学术界已进行了大量的理论研究。大多数学者坚持这样一种观点,即认为尽管当前我国城乡二元结构的特殊格局决定了城市社会保障和农村社会保障之间存在较大的差异,在短期内无法实现完全意义上的城乡社会保障体系一体化,但是仍然应当将城乡统筹的社会保障制度作为长期发展目标,并努力为将来建立城乡一体化的社会保障创造条件。代表性的观点包括:杨翠迎认为,近期中国社会保障制度改革的目标,应是统筹城乡社会保障制度,促进两者相互协调。要实现这一目标,就必须坚持一体化的政策导向,从实际出发,实行城乡有别的策略,按照逐步完善、逐步过渡的原则,逐渐改变城乡社会保障制度失衡的状态。她提出,当前城市社会保障制度改革的重点,在于优化和调整社会保障项目,适时控制社会保障水平;农村社会保障工作的重点在于加强制度建设,提高社会保障水平[1]。刘庆印、胡继连提出应该先搞好进城从事二、三产业的农民和国有企业、城镇集体企业、乡镇企业农民职工的社会保障,特别是养老和失业保险,进而逐步把农村人口统一起来,视经济发展情况,最后实现城乡社会保障一体化的飞跃[2]。景天魁提出“基础整合的社会保障体系”,即守住底线,卫生保健;强化服务,就业优先;依托社区,城乡统筹;将基础养老金与最低生活保障线统一起来,放弃统一的医疗保险制度,以卫生保健为基础,以服务保障为基础,主张把失业保险金转化为就业促进金[3]。李迎生设计了“有差别的统一”的“城乡整合”模式。他提出,按照“小保障”的养老保险的第一支柱社会统筹部分,与医疗保险的大病统筹部分,以及社会救助最低生活保障等,设计为城乡共享项目,其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异或灵活性。同时指出,即便上述基本项目的制度形式实现了城乡统一,但具体给付标准可以根据城乡、地区生活水平差异的实际而有所不同[4],等等。
2.现有的社会保障体系及改革成就
改革开放以来,我国的社会保障制度也进行了一系列改革,逐步建立起与市场经济体制相适应,由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。整个社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等多项制度,其中作为核心部分的社会保险,包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险五大险种。基本养老、医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式,五大险种实现了社会统筹,建立了用人单位和劳动者共同缴费、政府给予补助的筹资机制,并基本实现社会化管理服务,这是制度上的创新,从根本上实现企业保障到社会保障的质的飞跃。此外,保障范围不断扩大,2009年温家宝总理作出的政府工作报告中提到,城镇职工基本养老保险、基本医疗保险参保人数分别增加1753万和2028万,失业、工伤、生育保险参保人数继续增加。城乡居民最低生活保障制度救助人数达到6619万人。参加新型农村合作医疗的人口8.14亿,参合率91.5%。城镇居民基本医疗保险试点城市由上年的88个增加到317个,参保人数增加7359万,总计达到1.17亿。城市社区卫生服务体系建设取得重大进展。社会保障覆盖面的扩大,使老年、失业、患病、工伤以及低收入等社会弱势群体的基本生活得到保障,这对于缩小贫富差距,促进社会公平以及建设和谐社会都有着积极的意义。
(二)内部劣势:
1.社会保障理念模糊
这主要包括两个方面:一是我国的社会保障是在长期的计划经济体制下进行的变革,典型的二元经济和社会结构成为只针对部分公民建立社会保障制度的借口,社会保障的公平性没有很好体现,非公平性特征明显;“以人为本”、“公平”、“正义”、“互助互济”等社会保障理念在社会保障体系构建中仍然比较模糊,致使已有的社会保障体系残缺不全。二是公民的社会保障意识淡薄、理解有偏差。许多社会组织和公民认为社会保障是国家或政府的责任,还没有意识到社会保障是全社会的共同责任,社会保障是基本保障的理念仍未形成。
2.配套机制很不健全
建立城乡统筹的社会保障制度不仅要求制度本身设计的科学性和合理性,同时还需要许多相应的配套机制:首先是社会保障立法问题。我国目前还没有一部完整的社会保障法,关于整合的相关规定更是少之又少。法律方面的缺失不利于城乡社会保障制度的整合,因而必须尽快制定关于整合方面的法律法规,使得城乡社会保障制度的整合有法可依,有法必依。其次是资金的保值增值问题。比如,将城乡社会保障统一为社会统筹和个人账户相结合的模式之后,必然会出现大量资金,特别是个人账户的积累资金。如何将这部分资金保值增值是一个比较棘手的问题。由于这是老百姓的“保命钱”,不能冒然使用。因而这就需要有专业机构科学地运转这部分资金,不能满足于保值,而需要增值,需要收益。这样不仅能使个人账户有较高的记账利率,而且还能增加融资资金,带来更大的收益。再次,城乡社会保障制度整合,必将需要更为专业、更为科学的管理手段,应将现代化技术应用到社会保障的管理中去。认真研究管理过程和办法,在管理模式的设计阶段,充分引入信息化的概念,优化管理模型,强化管理手段,避免僵化管理。完善社会保障内部的信息系统建设,将各个相对独立的社会保障制度以一定的优化比例输入到相對统一的保障系统中,依据这种现代化的信息系统进行管理,包括资金筹集与发放,将会大大增加管理的公平与效率。
(三)外部机遇:
1.经济保证
研究国外社会保障发展历程,可以得出一个普遍的认识:即一国社会保障制度的建立和完善一定要与该国的社会经济发展水平保持同步发展。2008年,我国国内生产总值已超过30万亿元,人均GDP突破3000美元,达到3266.8美元。国际经验表明,当一个国家和地区人均GDP超过3000美元以后,城镇化、工业化进程会加快,这对于我国缩小城乡差距、整合城乡社会保障制度非常有利。
2.政治保障
我国早在“九五”计划就提出,到2010年,要形成比较完善的社会保障体系。“十一五”规划强调加快完善我国社会保障体系是维护社会公正、协调社会利益、构建和谐社会的重要方面。中共十六届六中全会提出,到2020年,基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,明确了当前及今后一个时期社会保障发展的方向。这标志着我国社会保障事业进入了一个新的阶段,开始了由城镇为主向城乡统筹、由职工向居民、由单一支柱向多层次体系的重大转变。胡锦涛总书记在十七大报告中再次强调,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活。可以看出整合现行二元社会保障制度,给农民和市民平等的国民待遇,建立覆盖城乡居民的社会保障体系势在必行。党和政府的高度重视和政策支持无疑成为建设城乡统筹社会保障体系的强有力的政治保障。
3.技术支持
建立现代意义上的城乡统筹社会保障制度,需要将先进科学技术引进到管理实践中以提高办事效率。以电子计算机技术为核心的现代先进科技日新月异,使建立统一的社会保障管理服务网络,具备了可行性。以医疗保险制度为例,目前,我国基本医疗保险的管理和服务网络建设处于起步阶段,主要是围绕定点医疗机构和定点药店构成的管理服务网络。为保证我国医疗保险体系发展目标的实现,保证医疗保险制度待遇水平的落实和医疗保险基金利用效率的提高,我国还将按照“以人为本”的原则,从满足人们的医疗需求和提高人民健康水平的需要出发,构建一个体系完备、结构合理、功能齐全、运转有效、简捷方便的医疗保险管理服务网络[5]。除了医疗保险以外,其他各项社会保障制度也应建立相应的服务管理网络,各网络相互交叉,进而编织成一张全面的覆盖城乡全体居民的社会保障网络。这将有利于合理规划和利用各项社会资源,提高社会保障服务的利用效率,极大地减少乃至杜绝资源浪费和繁冗工作的重复进行。
4.和谐氛围
自2004年9月党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”的重要思想以来,引起了全社会各阶层的强烈反响。此后,“和谐”旋律响彻神州大地,深入到社会发展的方方面面。而建立城乡统筹的社会保障体系则是构建社会主义和谐社会的一项重要制度。这是由于社会保障与社会和谐存在着价值同构关系。我国建设的社会主义和谐社会以公平正义作为核心价值取向,这恰恰是社会保障制度的本质,整合城乡社会保障制度的初衷亦是为了使广大农村居民享受到与城市居民同等的保障权利,缩小城乡差距,实现社会公平。基于价值构成上的一致性,当前这种安定有序的社会和谐氛围,也为整合城乡社会保障制度提供了极好的机遇。
5.农村城市化迅速
特殊的二元社会经济结构形态和庞大农村的背景,导致我国的城市化道路也将呈现二元化的发展形势。自改革开放以来,我国以广大小城镇为载体的农村城市化迅速发展,并对全国城市化进程及社会阶层比例的变化产生了显著的影响。2008年我国的城镇人口占全国总人口的比重为45.68%,乡村人口为54.32%。改革开放初,1978年我国的城镇人口比重仅为17.92%,而乡村人口高达82.08%。通过这两组数据可以看出,小城镇为我国城市化进程作出了突出的贡献,而在统筹城乡社会保障制度的过程中,广大的小城镇又将再次成为改革的重要跳板,成为农村社会保障制度与城市社会保障制度整合的重要桥梁。
(四)外部挑战:
1.人口老龄化压力
2000年,我国65岁以上老年人口占全国总人口的比重达到7%,标志着我国进入了人口老龄化社会。据有关专家预测,2010年以后老年人口数量将迅速增长,2050年将达到2.7187亿人。人口老龄化对社会保障体制的可持续性有着重要的影响,它不仅会给社会养老保险制度带来严峻的挑战,同时也将对医疗保险等其他制度造成直接和确定的影响。根据2000年第五次人口普查数据显示,我国农村65岁以上人口总数达到58808800人,占农村总人口的比重为7.5%。这表示,农村人口老龄化的程度要超过整个社会的人口老龄化水平。而目前,我国农村尚未形成与经济发展水平相适应的社会养老保障制度,随着农村人口老龄化速度的加快,必将对社会保障制度的改革增添更多的阻力。
2.城乡收入差距日益拉大
现行的二元社会保障制度是以牺牲农民利益为代价的。随着城市化、工业化进程的加快,城乡收入差距日益扩大。1990年城镇居民人均可支配收入为1510元,是农村居民人均纯收入的2.2倍;而到2006年这一比例扩大到3.23。如果考虑到城镇居民享有各种补贴和社会保障等隐性收入,以及农民尚需从纯收入中扣除柴草等不可能成为消费基金和用于再生产的部分,我国的城乡居民收入实际差距约为5:1-6:1。城乡收入差距逐渐拉大甚至悬殊,成为困扰我国改革和发展的一大社会难题,这不仅加大了城乡社会保障制度整合的难度,还直接影响着社会主义和谐社会的建设进程。
综上可以看出,建立城乡统筹社会保障制度优势和劣势并存,机遇大于挑戰。总的来说,尽管存在着种种困难,但是我国已具备一定的条件,可以通过一种过渡的方式,分步骤、分阶段地展开建设覆盖城乡范围的社会保障体系。
三、构建城乡统筹社会保障体系的设想
根据当前的社会环境,依靠内部优势利用外部机会,第一步,在继续完善城镇社会保障体系,积极探索建立农村社会保障体系的同时,着重针对城市周边的小城镇居民以及特殊群体(包括失地农民、进城农民工、灵活就业人员等)这些以前未曾出现过的群体,建立小城镇社会保障体系。第二步,以小城镇社会保障制度作为过渡平台,当城乡社会发展水平和经济差距缩小的适当时机,将三项制度整合为城乡统筹的社会保障体系(见图一)。城乡统筹的社会保障体系的建立不是一蹴而就的,就目前情况来看,要想实现完全意义上的城乡各项社会保障制度的整合是不现实的。因此,建立小城镇社会保障制度作为过渡式战略的其中一步是非常必要的。城市、小城镇和农村社会保障制度看似相互独立,实则相互衔接,从未来的发展方向来看,应是农村社会保障制度向小城镇社会保障制度过渡,再由小城镇社会保障制度向城镇社会保障制度过渡,最终实现整个社会保障体系的和谐统一。

建立小城镇社会保障制度作为过渡式发展战略的重要环节和制度创新,要坚持以低标准、广覆盖、高弹性,公平优先、兼顾效率,刚性与柔性相结合为主要原则,着重发展以养老和医疗为重点的社会保险以及以最低生活保障制度为核心的社会救助制度。这也是城乡社会保障制度整合的重点项目。
小城镇社会保障体系构架主要包括社会保险和社会救助两大制度建设。我国城镇社会保险项目由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五部分组成,而小城镇的经济、社会发展水平与城镇相比有较大差距,居民的收入、待遇水平更无法与城镇同日而语。因此,小城镇的社会保险涵盖内容不能像城镇那样全面,小城镇社会保险的覆盖范围主要是小城镇范围的用人单位及从业人员,包括灵活就业人员、外来的农民工、被征地农民等特殊群体。这里拟提出小城镇社会保险的具体方案。在保险项目上,采用“2+X”的策略,全体小城镇工作人员必须强制参加养老、医疗,即“2”;对于特殊的风险较大的行业,必须参加工伤保险,有条件的企业或雇主还可自愿为其员工参加失业保险、生育保险,即“X”。在缴费比例上,采取“18%+X+Y”的策略,“18%”缴纳的费用为必须强制缴纳的社会统筹部分,其中养老占13%、医疗占5%;“X”为自愿缴纳的个人养老账户部分,有条件的企业、个人可以多缴纳;“Y”为特殊行业缴纳的部分,包括风险较大行业缴纳的工伤保险部分以及有条件企业或雇主为其员工缴纳的失业保险、生育保险部分等。在待遇享受上,小城镇社会保险享受的待遇低于城镇同类保险所享受的待遇,高于农村的待遇水平。总之,小城镇社会保险的建立可以起到很好的过渡作用,为今后制度的统一创造了良好的先决条件。
社会救助是在国家和社会对于无劳动能力的人或因自然灾害和其他不幸事故致使生活发生严重困难的人,提供的各种形式的援助以保障其最低生活水平的一项社会保障制度。小城镇社会救助的项目与水平应该与城市社会救助的相一致,应该包括灾害救助、贫困救助、紧急救援和其他针对社会弱势群体的扶助措施。最低生活保障的救助对象包括无依无靠又没有生活来源的公民、突发性灾害造成的生活一时拮据的公民以及有收入来源,但生活水平标准低于或仅相当于国家法定最低生活标准的公民。最低生活保障制度是社会救助体系中非常重要的一项内容,被称作社会保障的最后一道防线。它建立的好坏与否直接关系着小城镇居民的生存与发展问题,直接影响着整体社会保障制度的建设。由于城市最低生活保障制度是体现国家政府责任的一项制度,一般都是政府出资建立,小城镇最低生活保障制度也应该主要由政府出资负责建立。小城镇最低生活保障的标准根据本地区经济发展水平建立享受标准,但前提一定要使这个标准能够保障小城镇居民的基本生存,而且必须认识到小城镇最低生活保障标准是动态的,而不是静态的,其标准要随着经济发展水平的提高而适时地修改提高。
四、小结
统筹城乡社会保障制度是一项极其复杂的综合工程,不是一朝一夕能够完成的任务,但却是中国社会保障体系发展的必然趋势。从上述分析来看,以小城镇为中间跳板的过渡式发展战略在目前已具备了一定的实现条件。当前的工作重点应该是以消除城乡分割的二元社会保障制度为最终目标,积极完善各项配套制度,加快农村社会保障制度的建设进程,为今后实现社会保障制度的城乡统筹打好坚实的基础。
参考文献:
[1]杨翠迎.中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路[J] .浙江大学学报(人文社会科学版),2004(5).
[2]刘庆印,胡继连.山东省城乡社会保障统筹发展机制与政策研究[J].山东社会科学,2005,(6).
[3]景天魁.大力推进与国情相适应的社会保障制度建设——构建底线公平的福利模式[J].理论前沿,2007,(18).
[4]李迎生.中国社会保障制度改革的目标定位新探[J].社会,2006,(2).
[5]郑秉文等.社会保障体制改革攻坚[M]北京:中国水利水电出版社,2005.
作者简介:张慧琳(1985——),女,山东聊城人,大连理工大学管理学院社会保障专业硕士研究生,研究方向:社会保障。
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更新时间：2025/3/22 18:55:10