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标题	交通旅游融合发展与PPP融资模式探讨
范文	陆炎和 摘要：普通公路建设发展缓慢的根本性制约因素在于资金短缺，在地方政府债务压力增大，财政资金支出紧张，无法满足普通公路建设需求的情况下，顺应现阶段政府部门大力推进交通运输与旅游业融合发展的改革大势，尝试在基于交通旅游资源融合发展背景下采用PPP融资模式来解决当前普通公路融资短缺问题。 关键词：交通旅游 融合发展 普通公路 PPP融资模式 中图分类号：F540.58 文献标识码：A 1 研究背景 普通公路是指除高速公路及快速公路以外的、为公众出行提供基础性服务的非收费公路。普通公路建设一般依靠有限的燃油税、中央车购税等为主的中央专项转移支付资金投入。即使地方政府按规发行债券，随着地方政府债务压力增大，未来靠发行专项债券资金的总量也十分受限。而现阶段推广的PPP模式能够在一定程度上化解地方债务风险，促进地方融资平台转型，将PPP模式应用在普通公路建设中能够有效缓解政府财政支出的压力。 2017年3月，六部门联合印发《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》。指出要拓展交通运输与旅游融合发展的投融资渠道。积极探索采取基础设施特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等模式，鼓励整合旅游和土地资源，实现沿线交通运输和旅游资源开发一体化发展。融合之路，交通先行，《若干意见》的出台为普通公路建设的PPP融资模式提供了新的融资方向和政策支持。 2 普通公路PPP融资模式的运作 PPP模式是指政府与社会部门之间建立的合作伙伴关系。PPP模式通常是由社会资本承担建设、运营和维护基础设施的大部分工作，并通过使用者或政府付费获得合理回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，保证公共利益最大化。普通公路是一种非收费公路，投资额巨大，在运营期间除配套设施收益外，其自身没有现金流入。在将普通公路及其配套设施与周边旅游资源打包投资建设后预计其整体运营会产生一定的收益，但是其运营收益一般情况下难以覆盖投资及运营成本，需要政府直接补贴资金并授予特许经营权以及给予可行性缺口补贴的方式来运作，如图1所示。 3 普通公路PPP融资模式的必要性 3.1能够发挥政策优势，吸引社会资本投资 《若干意见》中提出 “十三五”期间国家开发银行将提供不低于2000亿元优惠贷款，贷款利率不高于央行同期基准利率，期限原则上不超过30年、宽限期3～5年。该项鼓励政策将为PPP项目公司的融资提供有力地信贷政策支持，其限制贷款利率上限的政策能够在项目运行期内大大减少付息成本，为吸引社会资本参与旅游与普通公路融合发展的PPP项目提供了成本领先优势。 3.2能够提高项目整体的运作效率和收益水平 交通旅游融合發展背景下，将普通公路及其周边的旅游资源作为整体的PPP项目能够发挥普通公路交通带动旅游项目，旅游项目促进公路配套设施及沿线消费增长的联动效应。PPP模式能够有效避免政府部门因单独控制旅游或交通资源导致的信息不对称造成的效率下降问题，并能够发挥其社会资本带来先进管理方法和技术经验的优势，整合资源，降低整体运作成本，提高收益。 3.3能够缓解政府财政支出压力，弥补财政不足 普通公路建设资金需求巨大，仅靠政府财政支出将会阻碍其快速发展。引入社会资本合作能够有效缓解政府财政短期巨额支出的压力，同时又能解决社会资本存量资金闲置问题，为社会资本参与普通公路建设提供切入点。促进政府职能转变，减少政府投资的短期行为，使政府将精力放在长期发展规划、市场监管等职能上来，从而提高政府部门监管的质量和效率。 4 普通公路PPP融资模式分析4.1项目投资建设期的融资方式 在项目的投资建设期，由PPP项目公司按照契约投入项目所需的前期建设成本，使项目达到预期状态。借鉴邓玲等对非经营性道路PPP项目的物有所值评估研究中的一般性结论，由于项目的不收费性质，需要政府付费，所以政府不宜占股过多，但由于PPP项目的公益属性，涉及公众的切身利益，政府的一票否决权是非常重要的，所以政府在非经营性道路PPP项目中占股10%～30%较为合适。因此，本文提出政府部门在项目建设期通过参股解决部分前期投入资金，剩余资金由社会资本投入资本金或引入融资。 一般情况下，普通公路造价为5000万元/公里。按照各省级政府相关政策可以由政府补贴1200万元/公里，其中省级政府800万元/公里，地方政府400万元/公里。政府补贴作为普通公路PPP项目的资本金在建设期投入，占到PPP项目资金总额的24%左右，剩余资金由社会资本解决。政府在投资建设期以资本金的方式进行参股，能有效缓解全部由社会资本承担建设成本的压力，同时顺应现阶段政府鼓励交通旅游融合发展的趋势，将普通公路周边的旅游资源与其打包开发能够在获取融资贷款优势的前提下产生“1+1>2”的协同效应。 4.2项目运营维护期的补贴模式 4.2.1旅游综合开发收益 随着“互联网+”时代的到来，以及人们生活水平的提高，旅游业已经悄然成为国民经济的重要支柱产业，更多的人们开始利用互联网大数据获取旅游信息，促进旅游消费增长。经验表明，一个国家或地区人均GDP超过5000美元后，旅游就会进入大众化普遍消费阶段。2016年我国人均GDP超过8000美元，未来十几甚至几十年将是我国旅游业发展的黄金期。国务院在“十三五”旅游发展规划中预计到2020年，旅游市场总规模将达到67亿人次，旅游投资总额2万亿元，旅游业总收入达到7万亿元。而旅游行业的快速发展与周边交通设施的便利程度息息相关，普通公路的建设能够大幅带动人迹罕至而又风景优美的旅游景点的相关收益。因此将普通公路与周边旅游资源打包进行捆绑开发，以旅游开发收益及配套设施收益弥补普通公路建设及营运资金的不足，能够产生资源共享的规模经济优势。 4.2.2公路其他相关产业收益 普通公路配套设施如普通公路沿线设置的广告牌、加油站，为司乘人员提供休息、餐饮等服务的服务区等，以及与旅游资源联合开发的旅游驿站或观景台等。这些配套服务设施成为人们出行时必不可少的需求要素，从供给侧提高普通公路配套设施的服务质量，将会带来非常可观的经济效益。 4.2.3政府可行性缺口补助 借鉴财政承受能力论证指引中可行性缺口补助模式的PPP项目并结合普通公路旅游交通综合发开的特点，政府每年的直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、预测年度运营成本和合理利润，再减去预计每年普通公路旅游综合开发收益及普通公路相关产业收益。本文的PPP模式中政府在投资建设期对项目公司进行资金投入，对该公式加以修正，在建设成本中剔除政府已經投入的资本金，从而对政府在运营期需要补偿的可行性缺口进行预测。公式如下： 其中n代表折现年数，财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。 在PPP项目的识别阶段，政府部门对其支出责任进行测算，将测算出的政府每年需要进行补贴的金额，与每年政府能够承受的财政支出进行比较，若测算的补贴金额小于政府承受的财政支出金额，则普通公路PPP项目可行，反之，则PPP项目不能接受。可以考虑采用调整PPP项目打包结构或其他方式来进行普通公路的投资建设和维护。 4.3 PPP项目公司的思考 政府部门在进行社会资本招标时应充分考虑运营维护期所涉及相关业务版块的行业特征，对社会资本能够提供的专业管理服务能力进行综合评价，必要时可以考虑在PPP项目公司下设不同版块的业务分公司如旅游发展公司、加油站、服务区经营公司等进行差异化管理，推行精细化管理式的绩效考核与经营，提高管理和服务质量。由PPP项目公司对各业务分公司进行统一战略规划，合理整合和分配各项资源，达到共享资源模式下的效益最大化。 普通公路作为非收费公路的公益性质是决定其资金短缺的关键所在，其融资问题将成为当前一段时间内普通公路发展的重要课题。本文立足当前政府部门交通旅游融合发展的新态势，探讨普通公路实施PPP融资模式的可行性，旨在改善普通公路融资难的困境，促进普通公路健康有序发展。 参考文献： [1] 沈俊.PPP模式在普通公路融资中的应用研究[J].交通财会，2011，（3）：20- 23. [2] 邓玲.PPP模式的物有所值评估研究-以某非经营性道路PPP项目为例[J].项目技术管理，2017，15（2）：34- 39. [3] 邓学芬.论PPP模式在旅游项目开发中的应用[J].四川经济管理学院学报，2010，21 （1）：46- 49.
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