| 标题 | 社区治理创新的城市居家养老发展的法理分析 |
| 范文 | 陈玮 摘要：老有所养一直以来是最关注的焦点和最期盼的愿望之一。“养儿防老”是中国人根深蒂固的传统思想，以亲情为重的家庭观使得绝大部分中国人将养老问题依托于自己的子孙后代。但在现实中，我们也看到了有许多的悲剧或无奈，使得部分老人在年老时面对失去子孙、丧失劳动能力、经济来源不畅等问题，这些老人所面临的精神的空虚和生活的困难，让政府担起了这部分公共服务重任。据此，本文就以社区治理创新为背景，对城市居家养老发展从法理的角度进行分析，以期研究结论能为城市社区的居家养老的法律问题提供一定的建议。 关键词：社会治理 创新 城市 居家养老 法理 中图分类号：D669.6 文献标识码：A 1 前言 当前，发达国家的居家养老已经成为老人养老的新趋势。美国、日本、英国等发达国家早在上世纪初便对养老问题引起了重视，以法律条文的形式对本国的养老问题进行规定与约束。居家养老既是人性化选择的必然趋势，也是各国国情的历史选择。我国的老人养老模式相比发达国家而言存在一定的滞后性，养老机构床位的短缺和老人自身家庭观的思想，使得居家养老成为我国新时期老人养老的新模式。但鉴于我国养老机制的不完善性，城市居家养老主要还是集中在“三无”老人的范畴。政府的养老补贴、专业服务人员的定时服务、老人安全跟踪与保障体系、老人呼叫中心等，这些需要巨大财政支持的养老服务，还无法全面涉及所有符合养老年龄的老人。城市居家养老的人性化和低成本性是我国未来养老模式的主要趋势。为了有理论依据地分析城市居家养老发展的法理问题，本文对发达国家的城市居家养老的法理进行了研究，在此基础上得到一定的启示，来分析我国新时期城市居家养老发展的法理依据。 2 城市居家养老的定义概述 城市居家养老模式主要是根据我国的基本国情所设定的，在我国传统的思想观念中，更多的老人倾向于选择居家养老。目前在我国有90%的老人选择居家养老，只有10%的老人选择进入养老院养老。与此同时，我国的养老机构的相关服务设施也存在一定的不足，据统计，当前我国养老机构总计床位只有390万张，平均到每位符合養老条件的老人床位只有20.5张/千人，这也使得部分老人面对一票难求的养老床位，而选择居家养老模式。在我国“未富先老”的基本国情下，居家养老模式是经济收入情况较低的家庭中最为合适的选择之一。 城市居家养老主要为城市居民以家庭为中心，以社区为依托，以专业的养老服务为依靠，让居住在自家的老人实时享受专业的上门养老服务，当前城市居家养老针对的对象主要为“三无”老人。而在新时期社区治理创新的模式下，城市居家养老的服务设施也在与时俱进。对于老人居家中缺乏服务人员24小时跟踪服务的情况下，居家养老服务中心推出老人GPS定位跟踪设备，家属和服务人员能够实时了解老人的具体位置，而社区中心也会建立相关信息系统平台，及时根据老人的需求给予回应。呼叫中心、老人数据库、GPS定位等一系列现代化服务设施使得城市居家养老在对老人的基本保障上奠定了良好的基础[1]。 3 先进国家或地区城市居家养老法理依据分析 3.1美国城市居家养老法理分析 美国对城市居家老人的法律制定根据老年人的特征分别制定了两种不同的与老年人相关的法律。一是针对健康型、家庭完整型老人的法律；二是针对需要政府救助的特殊老年人群体。美国老年人法中，对老年人的立法目标、适应范围、相关部门的工作职责、相关工作程序、符合条件的老年人所应享有的财政补贴金额、老年人管理的长效机制、老年人的合法权益范围和保护措施等进行了明确的规定。在美国的老年人法律中对老年人的尊严和独立性很重视，体现出了老年人法的人文特性。整部老年人法律以积极的保障理念，鼓励老年人参与老年计划保障中，法律条文中积极鼓励社会以家庭和社区为单位建立养老服务系统，根据国家的财政基础给予居家养老老年人一定的财政补贴。同时，在资源配置方面，法律规定了养老资金的来源渠道可以为财政拨款、社会慈善机构捐款等，资源调配权限以各渠道资金统一调配，各渠道服务人员统一调配，各形式养老机构统一调配，以统一的信息系统统一调配。而老年人法律也并非一成不变，而是根据时代的发展而实时更新完善，能与时俱进地解决当前居家养老过程中所出现的新问题新挑战[2]。 3.2荷兰城市居家养老法理分析 荷兰城市养老法律保障领域分为两部核心法案，一部为《一般养老金法》，一部为《养老金和储蓄基金法案》。这两部法案从颁布至今已经稳定实施了50多年，是荷兰城市居家养老的法理依据之一。荷兰养老法中将老人养老的基本条件进行了明确的规定，符合养老条件的老人可以根据法律中所规定的受领取资格，所应领取的福利待遇以及发放方式等，进行养老补贴的领取。荷兰政府对养老资金补贴在养老保障法律体系中进行了规定，对养老保障金该如何管理、运营与使用进行了预先设计，荷兰养老保险资金的充足性，让荷兰居家养老的资金补贴受到了强有力的财政支持，从而也使得荷兰居家养老在资金的支持下得到了良好的开展。 3.3英国居家养老法理分析 英国进入养老保障立法模式时期为1908年，早期的养老保险法对领取养老保险金的对象进行了严格的限制，主要为年龄在70周岁以上，经查实确实属于生活困难者，可以按照法律的相关规定领取一定数额的养老保险津贴。早期的英国城市居家养老主要基于养老保险金财政补贴来进行，并非现代意义上的针对“三无”老人所设置的十分系统、全面的专业服务人员上门进行养老服务。后随着时间的发展，英国的养老保险制度也逐渐完善，对缺乏劳动能力和经济困难的特殊老人群体，以调整社会福利和最低收入保证制度等，来对老人中的弱势群体给予养老金补贴和收入支持。同时，对于居家养老中所需的专业服务人员、志愿者、申请流程、设施的管理与监督、服务标准和服务价格等，政府方均以法律条文对其进行了规定，专业机构或专业服务人员居家养老服务过程中出现的违反合同法、违反相关法律法规的行为，法律上会追究相关人员民事法律责任[3]。 3.4日本居家养老法理分析 日本的居家养老服务主要是在法律强制约束下向前发展的。居家养老法制化使得日本的居家养老受到了法律的保护，对居家养老老人在享受养老服务过程中合法权益以及尊严受到保障。日本最初的针对老人养老的法律体系为在1963年制定的《老年福利法》，该法是对日本老年人福利的权力与义务首次以法律形式进行规定。该法明确规定了日本老人日间照料中心、老人短期入所养老院、保育设施、特别疗养养老院、低费用养老院、老人福利中心及老人护理支援中心等等。后来1982年日本政府又颁布了《老年人保健法》，该法将老年人的养老所开始倾向于居家养老，法律中明确指出老年人的保健基础为家庭和社区。1989年日本为了助推居家养老的发展，以政策的形式推出培训10万名居家养老专业服务人员，为居家养老打下了人力资源基础。2000年日本政府又推出了《护理保险法》，以法律的形式保障了老年人居家护理问题。日本政府通过一系列法律措施将居家养老推上法制化，使得日本的居家养老既有法律依据作为保障，又在法律的助推下奠定了扎实的居家养老软硬件设施。让日本的居家养老进入顺利发展阶段[4]。 4 我国社区治理创新下城市居家养老发展的法理分析 4.1对居家养老进行系统立法 当前，我国对社会养老以及居家养老等的立法工作总体相对滞后。关于社会养老问题的立法，只是在一些其他相關法律中进行了零散性规定。《劳动法》中对居民的养老问题以社会保险中的养老保险金作为规定进行了养老问题的阐述，但是所阐述内容并不系统，也不详细。而《老年人权益保障法》和《妇女权益保护法》中对以法律形式阐述的养老问题更加粗略，与现实问题难以接轨，不具有较强的可操作性。缺乏系统的、严格的、完善的、详细的、可操作性的养老法律，使得其他相关养老法律和地方养老法规都出现了“群龙无首”的现象，使得地方立法畸形不断，层次较低。畸形不断的地方立法问题又使得这些法律法规在运用与现实脱节的情况时，又出现修改或不稳定性，使得法律的权威大打折扣，给社会养老法律带来了较大的负面影响。因此，社会养老和居家养老的法律应该站在宪法的高度，具有宪法的权威性，制定一套系统、全面、稳定的养老法律，使其他配套法律有据可依。 4.2立法规定居家养老模式中合同主体责任 为了大力推行居家养老模式的大面积覆盖，让更多的老人参与到居家养老的福利当中，各地政府对居家养老中的合同主体方采取了政府购买和鼓励社会力量参与等模式。无论是政府购买还是社会力量参与，都必须明确各方的合同主体责任，以避免合同执行过程中所出现的民事及行政责任、违约责任等出现无法可依、无法约束的弊端。对于政府购买或以担保的形式鼓励社会力量参与所出现的政府责任交叉不清、中间私主体机构推卸责任等问题，应立法对其所出现的民事责任和行政责任进行明确规定。政府购买和作为中间担保力量对社会养老机构进行担保，均可能出现政府不按规定履行义务，不给予养老服务机构提供减免税收政策，不及时给予或减少养老服务机构财政补贴，或政府单方面超越合同权限以及变更合同内容等现象，对于这种现象需要以法律形式来进行严格规定，便于中间养老机构能够根据法律规定对政府的相关违约责任进行追责，以维护自身的合法权益[5]。 4.3立法规定养老服务人员从业资格 养老服务人员无论是有意还是无意地造成居家养老老人出现意外伤亡，而产生相应的法律纠纷都是各方不愿意发生的事情。高质量、高水准的专业服务措施，虽不能完全规避居家养老老人的意外伤亡，但是能够以最大的限度规避这种不可预料性护理风险。养老人员的护理除了需要专业的护理知识外，更需要护理人员具备相当强的责任感和爱心。近些年来，由于国家对养老护理人员的专业准入门槛没有进行严格的规定，部分缺乏责任心和专业知识的护理人员进入了养老服务行业，而新闻媒体中所报道的养老护理人员因为护理不当造成老人受到伤害，以及因为护理人员责任心和法律意识缺乏而造成毒杀老人的现象也屡见不鲜。为了让居家养老更具有安全性和保障性，应该立法规定养老服务人员的从业准入门槛，以法律的形式严格规定养老服务护理人员进入行业内应该具备的相关专业知识、相关职业道德，并明确各种知识和职业道德的考核标准、考核形式、试用职责、试用时间等，以法律强制力约束护理人员的综合素质，从而为居家养老的人力资源树立强有力的保护屏障。 4.4立法规定居家养老的老人意外伤害的法律责任 尽管新时期社会治理创新下，居家养老的老人会受到较为全面的保护，全方位的信息系统和移动信息跟踪保护设备等，能够及时帮助有困难的老人采取呼救措施，但是在日常的生活细节中，也难免居家养老老人不会出现些许意外伤害。缺乏劳动能力又缺乏子女照顾的老人，在日常生活中所出现的因为走路不稳而出现的摔伤、碰伤、中风、吞食意外，或者养老服务人员因为护理失误而出现的不可预料的意外伤害等。对于这些意外伤害，双方极易发生争执或纠纷，对责任问题难以进行准确划分或承担。对此，在现代化的社区居家养老中，要保障居家养老能够可持续地发展下去，并不断地发展壮大，立法规定老人意外伤害的相关法律责任势在必行。对老人意外伤害的主要因素进行明确规定，将因预防设施建设不力和护理人员疏忽或失误等因素造成老人意外伤害，应将主体责任归咎于护理人员方，并规定不同的伤害所应给予的赔偿资金。同时，立法建立居家养老老人意外伤害事故赔偿保险体系，将老人意外伤害风险进行转嫁，减少护理机构的财务损失。并建立居家养老仲裁机构，对老人伤害的鉴定以及双方的赔偿问题，以司法部门积极介入，确保双方的合法权益得到公平的对待[6]。 5 结束语 综上所述，社区治理在不断地创新，而在社区治理创新下的居家养老也在不断地发展，纵观我国关于养老方面立法，整体而言落后于发达国家，至今还缺乏较为系统、完善、详细的养老法律。居家养老是一项十分复杂的政府公共服务工程，这项工程既关系着民生问题，又关系着社会的发展问题，居家养老中所涉及的三方——政府、老人、养老服务机构，这三方在具体执行过程中会出现诸多法律纠纷和责任问题，而这些法律纠纷和责任问题如果缺乏系统的法律作为保障和指导，那么将会严重阻碍我国居家养老工作的顺利推进。也会使得居家养老中的老人养老缺乏权威保障和强有力的安全感，使得“老有所养”最终陷入困境。对此，希望国家和地方政府积极立法，以法律来约束各地政府和社区服务机构、养老服务机构等积极为鳏寡孤独者提供优质的养老服务。 参考文献： [1] 百度百科.居家养老定义[EB/ OL].https：//baike.baidu.com/item/居家养老/314623？fr=aladdin [2] 张良礼.应对人口老龄化：社会化养老服务体系构建及规划[M].北京：社会科学文献出版社，2006. [3] 于洪.外国养老保险制度[M].上海：上海财经大学出版社，2005. [4] 魏立峰.社区养老服务合同的法律关系研究[D].天津商业大学，2006. [5] 刘红芹，包国宪.政府购买居家养老服务的管理机制研究——以兰州市城关区“虚拟养老院”为例[J].理论与改革，2012（1）：67 [6] 陈帮锋.论意外事故与不可抗力的趋同——从优士丁尼法到现代民法[J].清华法学，2010（04）：10 |
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