| 标题 | 佛山市政务大数据应用实践与思考 |
| 范文 | 周颖 摘要：近年来，各级政府部门都在尝试“用数据决策”“用数据管理”“用数据创新”。大数据俨然成为推动政府治理变革的新途径。佛山作为地级市政府，从镇、区级层面探索利用大数据技术加强政务领域应用，在推动“一门式”政务服务改革、打造社会综合治理云平台、加强职能部门数据统筹以及打造智慧监管系统等方面取得了丰富的实践成果。为推进政务大数据深入应用，需要在大数据的统筹与共享、清洗与提质、安全与保护等方面着力推进。 关键词：大数据 一门式 数据统筹 智慧监管 中图分类号：C931.9；F293 文献标识码：A 1 引言 自2008年美国《自然》杂志发表以“大数据”为主题的专刊以来，大数据迅速席卷全球，成为各界讨论的热点话题。从狭义上讲，大数据是一种海量的数据状态以及应对这种状态的数据处理技术，是数据大爆炸的产物，它需要云计算等数据处理技术的支持，通过对数量巨大、来源分散、格式众多的数据进行采集、存储和分析，赋予人们更强大的认识世界和改造世界的能力[1]。更进一步讲，大数据是一种思维方式，它不仅在商业领域体现出了巨大价值，更对政府治理模式带来了挑战与变革。作为改革开放的前沿地，佛山利用大数据技术在提升政务服务效能、构建动态化治理体系、创新政府治理模式以及打造智慧监管系统等方面先行先试，取得了初步成效。 2 政务大数据在佛山的应用 2.1提升政务服务效能 长期以来，关于行政审批制度改革的负面报道成为公众关注的焦点。“门难进、脸难看、事难办”的办事感受严重影响政府公信力打造。为从根源上解决群众办事难问题，按照国务院关于简政放权的总体要求，2014年3月，佛山市禅城区启动了“一门式”政务服务改革，率先利用大数据打造智慧政务服务系统。 “一门式”改革的核心理念是“把简单带给群众、把复杂留给政府”，改革按照“让数据多跑路，让群众少跑路”的要求，不断深化简政放权，进一步提高政务效能。改革以落实“一号申请、一窗受理、一网通办”为目标，按照“先易后难”“先自然人后法人”“先镇街（村居）后区级”的步骤稳步实施，通过搭建全市政务服务综合管理平台，打通了各级各类服务渠道、业务流程和政务数据，基本实现了“六個办”：一窗办、马上办、限时办、网上办、全区通办、天天办。 “一门式”改革是利用大数据技术建设高效政府的卓有成效的探索。在保证数据安全的前提下，禅城区将部分数据进行内部公开，促进部门信息共享和业务协同。以受理的业务数据为基础，沉淀了26个部门1亿多条鲜活数据与历史数据，并以身份证为索引，实现了自助填表、材料复用、信用审批。改革后，群众无须在多个大厅、多个窗口之间来回奔跑，办事全程网上留痕，只认“窗口”，不认“面孔”，真正做到了阳光、高效、便捷。以镇、街为例，原在10个大厅共76个窗口办理，减至4个行政服务中心共61个窗口办理296个事项。通过综合窗口建设，群众办理行政事务的等候时间缩短近一半，事项平均审批时间也大为缩短，六成以上办理量实现即办。“一门式”改革推行以来，得到了中央编办、国家民政部、国家信息中心等上级部门的肯定与关注。2015年，“一门式”改革获全国创新社会治理最佳案例，群众满意度达99.93%。 2.2构建动态化治理体系 为突破社会治理瓶颈，扭转执法力量单薄、部门联动不足、效率不高，突发事件处置能力不强的状况，继“一门式”改革之后，佛山市禅城区于2015年3月启动社会综合治理改革，着力打造社会综合治理云平台。云平台以云计算、大数据等重点核心技术为依托，重整社会管治力量，探索“第一时间发现问题，第一时间交办问题，第一时间解决问题”的社会治理新模式。 概括起来，云平台主要有三个亮点：一是“大”，即在重大事件、突发事件发生时，作为总指挥中心，为全区应急事件处置提供了广阔平台。云平台覆盖禅城区一镇三街139个村居，分为921个微网格，实现120万人口数据，16万法人数据，56.8万流动人口数据的接入。二是“简”，即发现问题简、信息流转简、处理流程简。云平台利用系统整合和数据接入，减少管理层级，明确责任主体，实时掌握区里的社会综治动态。例如若发现路面井盖丢失，以前总是不知道找哪个部门，层层上报，处理缓慢。借助云平台，群众自己就可以做网格员，通过微信上报，云平台接报后，迅速下派到责任部门进行处理，减少了推诿扯皮。三是“先”，即对历史数据、实时数据进行分析，找到其中的规律和特点，能够为区情事先作预判。根据实际情况，云平台将全区社会综治事件共分为17个大类，133个小类，共1367条，除了可以实现快速反应的应急处置功能以外，云平台更重要的意义在于把问题放在了事前预测和预警阶段，不仅能对大型群体活动的人流实施热力监控，还能对登革热等流行疾病实现智慧防控，真正实现了社会治理的抓小、抓早、抓苗头。 2.3创新政府治理模式 作为我国电子政务发展最早地区之一，经过20年的发展，佛山市南海区建立了比较完善的电子政务体系，积累了丰富的大数据资源，但这些数据量大质不高，“条块分割”“有用数据沉睡、无用数据堆积”的现象严重。为破解数据“条块分割”难题，盘活数据资源，实现政府内部数据的互通与共享，佛山市南海区于2014年5月30日成立了全国首个区级数据统筹局，力图解决传统电子政务建设各自为政所带来的问题。 数据统筹局主要解决三个问题：第一，从经验决策向客观科学的循证循数决策转变，创新公共决策机制。随着公共事务的日益复杂，单凭领导者个人感知很难对事情做出更为准确地判断，于是数据梳理和整合成为实地调研之外的第二项重要工作。数据统筹帮助领导干部掌握了辖区内各个职能部门的数据信息，更清楚地了解了经济发展状况与社会民众需求，促进了多规合一，同时提升了政府的前瞻性和预见性，增强了决策的科学性。第二，消除信息孤岛，促进了职能部门间的数据共享和流程再造。互联网提升政务效能的前提，是让政府各部门之间的信息互联互通，只有首先实现了数据共享，促使数据流通，才能真正促进政府流程再造。数据统筹局从梳理数据资产开始，建立了基础数据库，通过应用开发，发挥数据服务治理、服务民生、服务发展的作用。连通区、镇、社区、网格四级架构的数据引擎，为实现跨部门的数据共享、业务协同提供了有力支持。第三，拓宽了社情民意的反馈渠道，促进协同共治。依托数据统筹，南海区牵头组织了社会治理网格化平台的建设，与“南海一点通”APP对接，实现市民爆料功能；与物联网平台对接，实现对环保领域的实时监控；与网络问政、信访、市民热线、监察等数据对接，实现了治理信息来源的多样化。为保持和群众的密切联系，搭建起互动的桥梁，驻点联系的党员干部每人手机里都装有专门的APP软件，用来考核期直联巡防、群众走访的成效，该软件与南海部门系统格式对接，以便及时回应了群众诉求，进一步夯实党的基层执政基础。2015年，该项实践荣获政府十大社会治理创新奖。 2.4打造智慧监管系统 2014年启动的商事制度改革“先照后证”“三证合一”及后续监管，对佛山市南海区原有的企业登记和监管工作模式造成很大冲击，加上随着经济社会发展，越来越多部门反映，公务员数目不变，但企业数目不断增长，监管事项也在增多，为此，南海依据数据统筹，启动了企业监管服务架构的建设，包括“法人平台”“信用南海”和“企业综合监管平台”。 “法人平台”是提供政府部门使用的企业信息管理共享平台，里面涉及了51个部门、超过16万家企业的3965项元数据，平台中“综合治税”的主题应用实现了全区20多个部门的101个数据表格的交换共享，显著提高了综合治税效率。2014年为南海区挽回财政收入近2亿元[2]。“信用南海”主要为市民和企业提供企事业单位和社会组织等机构的信用信息查询服务，公众在信用地图上可以找到上榜表扬的优秀企业，也可以获得不良企业的违法警示信息[2]。“企业综合监管平台”则是为了适应商事改革“先照后证”的新形势，堵塞监管漏洞，提升工作效能建立的创新市场监管协作机制，平台有38个部门参与，切实帮助政府部门优化了监管清单、实现了品质监管[2]。 3 推进政务大数据应用的相关思考 从2013年11月开始至2017年，全面深化改革已经进入到第4个年头。全面深化改革是顺势而为，也是迎难而上。佛山利用大数据在政府智慧治理方面的探索，正是在问题、矛盾凸显的情况下自下而上进行的自我革命，在初见成效的同时，也面临着市级统筹乏力、数据共享不充分、基础数据库质量不高、数据治理理念不深入等问题。为进一步推进政务大数据应用，实现更好地智慧治理，需要在以下几个方面着力推进。 3.1大数据的统筹与共享 综观这几项改革，都是从镇或区级层面开始，自下而上。自下而上的改革面临的最大问题是能否得到政策支持与部门协同。2014年2月27日，“中央网络安全和信息化领导小组”宣告成立，党和国家最高领导人初任组长、副组长，体现了信息化是“一把手工程”的内在要求。 要想解决市级统筹乏力和数据标准不一问题，一是要在组织层面上完善架构，在市级层面成立由市级主要领导任组长、副组长的网络安全和信息化领导小组；二是在政策层面加以支持，加强市级层面的整体推进和阶段性规划，根据公共服务、市场监管、社会治理、政府服务等不同类别，找到目前政务信息系统建设的刚需和痛点进行重点击破；三是可根据实际情况尽可能地整合资源，避免信息系统的重复建设与浪费。 对于信息孤岛、数据壁垒，关键是要转变管理理念，增强数据治理理念。观念态度不转变，即使手握利器，也无济于事。世界银行一位官员曾表示，国际上曾经有很多发展中国家的电子政务建设都面临失败和烂尾，导致项目失败的最主要原因是政府意志不够坚定和领导不得力。掌控数据就是掌控权力，这种思维已然不适应现代政府的需求。信息共享是相对的，哪些需要共享，哪些需要部分共享，哪些可以完全共享，需要根据各部门的实际情况在不涉及信息安全的前提下，尽快建立一套具体的操作指引。 除了顶层设计，推动全社会形成重视数据、使用数据的氛围也极为重要。近几十年来，美国交通安全管理局每年都组织各州的工作人员参加数据收集和分析的培训，根据数据分析的结果调整、制定新的政策，新政策实施后，再收集新的数据，进入新一轮地效果评估，周而复始，循“数”渐进，从而确定最有效的措施再在全国推广。他们通过互联网公开发布其收集的数据，吸引了一大批对该问题有兴趣的各界人士参与到政策制定中，许多政策细节被讨论，形成了一种良性的“政策竞争”的氛围[3]。这不仅是利用大数据提高决策科学化的有力力证，同时也提升了公民的数据意识，对促进权力的公开透明起到了不可忽视的作用。 3.2大数据的清洗与提质 对于未收集的数据资源，首先应建立政府数据采集更新机制，完善数据采集标准，以政务应用需求为导向制定数据资源规划，并在充分调查研究的基础上，过滤虚假、片面、陈旧的数据。对关系社会稳定与安全的敏感数据要敢于直面，尽可能地排除体制因素和行政干扰，采集真实的高质量数据并在政府内部做好存储、保密工作。 对于已收集的数据资源，要统一数据标准，做好数据的清洗和提质。真实准确是数据的生命。如果拿到的数据不真实，数据的规模再大，数据分析技术再先进都是徒劳。统筹局在整理数据时发现，清洗过的基础数据库中40%的数据都是不规范的，针对一个事项，没有统一的标准，各职能部门上报的数据存在严重的“打架”现象。 面对数据的越位、缺位和错位，亟待建立一部数据字典。字典是供人查询对不了解的条目的解释，数据字典就是要对信息资源库中各数据项给出代码、指标的意义和取值范围，并对其进行描述。数据字典的建立要从权力清单出发，规范了权力清单，每个职能部门对自己的责任田就做到了心中有“数”，就知道了哪些该管、哪些不该管，在调取数据信息的时候就能很大程度上避免数据“打架”的情况。经历过“三单管理”等改革，佛山在权力清单上已经清晰很多，但仍有一些事项是模糊的，需要进一步梳理和整合。 3.3大数据的安全与保护 建立数据安全保障体系非常重要。要进一步加强对涉及国家安全的重要数据的监管，明确监管的重点领域、数据内容和范围，制定重點领域数据安全管理制度，对大数据的使用流程和使用权限进行规范，切实增强数据库管理操作人员的安全意识。 一是要强化信息安全的顶层设计。因为数据安全问题与政务数据发展的全过程是相伴而生的，从数据系统的建设开始到应用、管理再到维护、改进、完善，都必须充分考虑到安全问题。2016年11月6日，全国人大正式通过了《中华人民共和国网络安全法》，2017年6月1日正式生效。作为国内第一部系统性提出网络空间治理的法律法规，特别加强和明确了个人信息保护方面的要求，具有里程碑意义。借助法律法规，佛山应结合实际情况，探索数据安全标准和数据应用规范，明确个人的信息数据准入权、删除权、修改权等内容，建立数据泄露问责机制。 二是要健全政府数据安全配套机制。互联网的核心软硬件技术可能更多要依靠国家战略实现，作为地市一级政府，佛山要在科研院所建设、人才培养方面努力，要能对已有的信息基础设施进行有效管护，防止不法分子的恶意攻击；完善全市信息安全保障体系建设指南，加强重大信息安全事件快速预警、快速响应、协同处置等，建立应急处置保障机制，确保信息安全风险事件的有效预警与处置。 三是进一步探索构建数据安全技术体系。政务操作系统、服务器、中间件等主要软硬件要全部采用具有自主知识产权的国产产品，强化自主可控能力。在利用新的信息技术产品时，要与网络安全防控能力强的实力公司合作，共同筑牢防火墙。为加强个人信息安全管理，2017年6月22日，禅城区举办了智信城市与区块链创新应用发布会，目的是想通过区块链的分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等新型应用模式，实现数据的不可篡改，保证个人的隐私权。虽然区块链技术在工程技术层面还不够成熟，多用于金融行业，但未来，区块链技术在“综合政府以及公共领域的物联网使用”[4]方面，必将重塑政府和民主，创造更好的公共价值。 参考文献： [1] 徐继华，冯启娜，陈贞汝.智慧政府：大数据治国时代的来临[M].北京：中信出版社，2014. [2] 本书编写组.大数据领导干部读本[M].北京：人民出版社，2015. [3] 涂子沛.大数据[M].广西：广西师范大学出版社，2013. [4] [加]唐塔普斯科特，亚力克斯？塔普斯科特.区块链革命[M].北京：中信出版集团，2016. |
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