| 标题 | 改革预算管理体制对盘活财政存量资金的作用 |
| 范文 | 康海洁 摘要：盘活财政存量自2013年首次在国务院常务会议上提出以来，各级财政部门陆续出台了多项政策措施，开展了大量工作，并取得了积极进展。但盘活过程中仍面临预算编制和预算执行改革措施不到位、部分措施缺少预算管理制度配合导致落实困难、未实行全面的国库单一账户制度、预算绩效管理机制不健全等问题，影响盘活实际效果。为此，建议从改革预算管理体制方面入手，完善预算编制方法，细化预算编制内容；延长预算编制、预算审批时间，以法定形式增加年初临时预算；清理整顿财政专户，推动国库单一账户制度改革；加强预算绩效管理，加大对盘活财政存量工作的监督考核力度。 关键词：盘活财政存量 预算编制 预算执行 预算管理 中图分类号：F812.3 文献标识码：A 2013年国务院提出“要盘活财政存量资金”，之后又多次强调盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益，为经济发展和改善民生服务。但目前政府出台的各项政策主要围绕如何清理现有财政存量资金，对预算管理体制的改革措施较少，形成财政存量资金的根本原因仍然存在，即使盘活了部分沉淀资金，仍会产生新的沉淀资金，影响盘活财政存量资金的实际效果。 1 财政存量资金基本情况及形成原因 1.1基本情况 财政存量资金是指各级财政部门和预算单位在预算年度结束后仍未支出使用的财政资金余额，包括预算结转类资金、预算净结余资金、计提基金类资金、部分非税资金和其他财政资金。目前，财政存量资金主要存放在三类账户中：一是中央银行的国库账户；二是财政部门在商业银行开设的财政专户；三是政府组成部门以及预算单位。 1.2形成原因 政府预算收支行为需严格按照预算编制、预算审批、预算监督、预算执行和预算调整的法定程序开展。理论上预算收支均应在预算年度内完成并实现预算收支平衡，即当年安排的预算支出应在预算年度内形成实际支出，不会出现大量预算结余。但由于预算编制、预算执行等方面的原因，实际中一些已经安排的预算并未在当年支出，而是留存下来形成资金结余。 从預算编制来看，一是预算编制精细度不高，容易出现预算超收、预算支出安排超出实际使用等情况，形成资金沉淀；二是预算编制对以前年度结转资金统筹运用考虑不足，导致一些大型项目在有结转资金的情况下仍重新安排预算资金，形成项目资金的沉淀；三是转移支付层级多、拨付进度缓慢，资金不能及时支用，尤其是专项转移支付，往往需要地方提供配套资金，当转移支付不能及时拨付时，配套资金只能闲置沉淀。从预算执行来看，一是预算编制下达时间晚，年初预算支出执行缓慢，产生阶段性资金存量过大；二是部分跨年度项目预算资金无法在预算年度内用完，需要结转下年，形成当年的资金结余；三是部分大型项目审批过于繁琐，存在“钱等项目”的情况。 2 盘活财政存量资金的现状及问题 2.1盘活财政存量资金工作部署以来出台的各项政策措施 一是清理结转结余资金，对结转两年以上的一般公共预算、转移性支付及部门预算结转结余资金回收同级或上级财政统筹使用；对结转资金规模超过该项基金当年收入30%的政府性基金结转资金调入一般公共预算统筹使用，其余原则上按有关规定继续专款专用；二是严格权责发生制核算范围，控制核算规模，除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支，严禁违规采取权责发生制方式虚列支出；三是严格规范财政专户管理，全面清理违规存量财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，财政专户资金必须按照规定用途使用；四是严格控制预算周转金和预算稳定调节基金额度、规模，不允许新设偿债准备金，以前设立的偿债准备金应纳入预算管理，优先用于已到期政府债务的偿还；五是加强预算编制的均衡性，提高各级财政批复预算的时效性，加快预算执行进度。 2.2盘活财政存量资金面临的问题 一是预算编制和预算执行方面的改革措施不到位，如我国预算编制采用“基数加增长”法，当年结余资金会影响到下年的预算基数，容易导致预算编制粗放，预算超出实际需要，形成更多结余。长期来看，在造成财政存量资金的预算管理体制、机制未发生实质改变的情况下，容易形成财政存量资金边盘活边沉淀的局面，如清理了结转2年以上的资金，统筹使用后可能重新沉淀，成为结转2年以内的资金，虽然符合盘活措施规定，但资金未真正使用出去。 二是部分措施由于缺少预算管理制度配合而落实困难，如盘活措施要求加强预算执行的时效性及均衡性，但我国预算编制和审批时间短，目前我国中央预算编制时间约5个月、审批时间约3个月，而美国联邦预算编制时间约12个月、审批时间约8个月。预算编制时间较短可能降低预算准确性和可行性，并且全国人民代表大会在较短时间内也难以对专业性高、内容复杂的预算进行全面详尽审查。同时，预算审批与执行的时间安排存在法律漏洞。我国现行预算年度的起始日期是从当年1月1日开始，先于人民代表大会的审批日期，容易导致预算执行进度缓慢后延，加剧季末年末突击拨款现象。 三是未实行全面的国库单一账户制度，游离国库之外的财政专户资金盘活难度大。目前，财政专户信息尚不透明，资金存量很难摸清，财政专户由各级财政部门开设，散布在全国各商业银行，数量和金额难以统计，清理难度较大。同时，财政专户开户管理不严格，部分地区仍存在违规开设财政专户的情况。如部分地区的财政部门直接签署账户开立审批表或以地方政府（财政）文件等材料，代替国务院、财政部、省级人民政府或省级财政部门的有效证明文件，或通过设立无须严格审批的一般存款账户替代财政专户，规避开设财政专户的严格审查。 四是预算绩效管理机制不健全，对盘活措施的监督考核不到位。目前盘活存量资金情况不对外公开，无法接受公众监督，同时未建立对各级财政存量资金的定期专项审查制度，或将其纳入现有的财政收支审查工作，部分盘活措施未能有效执行。例如，个别部门机构财政存量资金结转时间超过2年仍未统筹收回。审计署公布，2016年第三季度，多个省市部门存在27.22亿元财政存量资金未及时统筹使用或清理盘活，结转时间超过2年。另一方面，财政部门内部考核不到位。盘活工作开展以来，财政部门未能及时建立对各级财政盘活工作的考评机制，不利于提高地方财政执行盘活措施的积极性。 3 政策建议 财政存量资金的大量累积不利于提高财政资金的使用效益，也不利于配合积极财政政策充分发挥作用，当前，为进一步采取措施盘活财政存量资金，应重点推进预算管理制度改革，从根本上盘活财政存量资金，防止形成新的资金沉淀。 3.1完善预算编制方法，细化预算编制内容 目前在美国、加拿大等发达国家，零基预算作为一种比较优化的部门预算编制模式已经被引入政府预算。零基预算编制要求根据本期经济活动的必要性以及重要程度来分配有限的资金，预算编制单位需要详细说明提出项目的目的、性质、作用以及需要开支的费用数额，财政部门则需要对各项目所需的费用和所得的收益进行成本效益分析，判断预算编制的合理程度，审核后分配资金，执行预算。目前，零基预算改革在我国预算管理改革进程中刚刚起步，因此，建议财政等预算编制部门借鉴国外零基预算改革经验，将实行零基预算作为完善我国预算制度的一种途径和行政管理工具，逐步改变目前“基数加增长”的传统预算编制方法，使预算内容更为完整和细化。 3.2延长预算编制、预算审批时间，以法定形式增加年初临时预算 通过延长预算编制和预算审批时间，可以使财政部和中央各部门对预算内容、具体政策等进行充分论证，也使全国人民代表大会有充足时间对预算内容进行实质性审查。同时，以《预算法实施条例》的法定形式允许各级财政部门编制新预算年度开始但预算草案尚未审议通过之前这一时间段的临时性预算，确保年初也有预算可依，提高年初预算执行效率，加快预算执行进度。 3.3清理整顿财政专户，推动国库单一账户制度改革 进一步加大清理整顿财政专户的力度，尽快撤销不符合法律规定的所有财政专户，将已撤销的财政专户资金统一纳入中央银行国库账户进行核算，充分发挥中央银行国库账户的管理与监督作用。《预算法》对财政专户的设立做出了严格地规定：“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用自己，可以依照国务院的规定设立财政专户”，并对“违反本法规定开设财政专户的”，要“追究行政责任”。要从严从细明确财政专户设立的具体规则并严格限制新设专户，对于确有必要开设的财政专户，也要尽可能开设在中央银行的国库单一账户中。同时，进一步明确国库单一账户改革方向，不断提高财政资金管理的安全性和透明性。 3.4加强预算绩效管理，加大对盘活财政存量工作的监督考核力度 一是加强预算绩效管理的制度建設，明确各级人大、政府、财政部门和预算单位等绩效管理主体的职责，绩效评价的内容、流程，以及绩效评价的问责和激励机制；二是提升预算绩效管理的透明度，将预算绩效评价结果主动规范公开，接受外部监督，促进财政预算资金管理更加公开、透明、高效；三是强化对盘活财政存量工作的考核监督，对执行盘活措施不力的部门、单位加大问责力度，对执行盘活措施积极有效的部门、单位给予适当奖励。 4 结束语 盘活财政存量资金是我国创新宏观调控的重要举措，也是财政预算管理改革的重要内容，盘活财政存量资金有利于稳增长、惠民生，也有利于配合积极财政政策发挥作用。地方财政部门应高度重视盘活财政存量工作，认真落实各项盘活措施，并以此为契机积极推动预算管理体制机制改革，推动我国财政体系向着更加科学化、现代化的方向发展。 参考文献： [1] 戴颖.从经理国库的角度，浅析央行国库如何做好盘活财政存量资金工作[J].新经济，2016（17）：35- 36. [2] 刘晓嵘，肖月华，周幼平，等.财政存量资金分布、原因及盘活路径[J].地方财政研究，2016（12）：44- 50. [3] 本刊记者.盘活财政存量资金 切实提高资金使用效益[J].中国财政，2015 （9） ：10- 14. [4] 夏祖军.把闲置沉淀的财政资金用好[N].中国财经报，2015- 1- 22（1）. |
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