| 标题 | 中国对外援助工程的风险管理模式及其政策研究 |
| 范文 | 王凤英 摘要：工程风险指的是工程在建设和管理过程中得到的结果与预期不确定的现象。对外援助工程是一种以政府为主导的跨国工程领域，因此在工程风险中也存在更加复杂的特点，这也对对外援助工程的风险管理提出了更高的要求。本文主要对对外援助工程的特点、管理中的风险因素和存在的问题进行分析，并提出相应的风险管理政策。 关键词：对外援助工程 风险管理 模式 政策 中图分类号：F125 文献标识码：A 工程风险指的是工程建设中无法带来投资收益，而且可能会伴随着人力、物力以及财力的损失。对工程的风险预测、评估和分析等方面的规避也被称为工程风险管理。我国一直坚持国际主义原则，尽可能为其他国家提供一些经济技术上的援助和支持，当前我国的对外援助工程已经具有50年的历史，在这个过程中也出现过多次的风险管理问题，所以还需要加强对对外援助工程风险管理模式的研究和政策的完善。 1 对外援助工程的特点 1.1 政府行政与经济技术管理结合体 我国对外工程援助是对外发展战略性策略之一，在对外援助中援助款项的归属权属于受援国家，并通过政府间的共同协商进行落实，对外援助工程项目中各个环节都能够体现出鲜明的政府特点。而且援外部门本身具有职能多元化的特点，其不仅是政府指定的工程管理机构，同时也是工程建设的投资和建设方，因此外援工程管理本身是一种行政以及经济技术的特殊结合体，也是国际双边的主要援助方式Ell。 1.2 市场规律与非市场规律的互相作用 援外工程本身具有明显的战略性、政治性等特点，注重社会、经济以及政治效益的统一，但是在实际的工程开展和管理中政治和经济本身就存在一定的矛盾，而援外工程中政治效益永远应该放在第一位，因此在援外工程的立项以及评估等过程中不能只以市场规律为依据。比如在农业开发项目援助上，位置偏僻，具有大片原始森林，而且缺乏农业经济和技术的支持，但是由于受援国政治需求，我国还是同意对援外项目的实施，项目完成后，虽然经济上支出远远超出经济考量，但是并不能否定援助效果。 1.3 我国工程技术要素与受援国技术要素的结合 援外工程实施中，需要对工程的原材料、技术以及人才等进行跨国界延伸和管理，而要想有效地发挥我国工程技术作用，必须要与受援国的技术以及工程施工条件等进行结合，进而更好地提升工程管理效果[2]比如，我国在房屋建设的援外工程中曾经发生过房屋渗漏等问题，经过专家的研究发现，造成这种情况的主要原因为我国建筑中的防水材料以及防渗漏设计技术与当地的自然环境不符，这也显示出我国工程技术因素与受援国技术要素结合的重要性。 2 中国对外援助工程管理风险因素 2.1 政治风险 政治风险中包括我国与受援国间的政治外交关系变化、当地政治形式变化以及国际政治斗争等。在对外援助中，双边关系的稳定性是基础。对外援助需要基于两国政治、外交以及经济合作等多方面的延续，这也说明在对外援助项目中如果双边的政治、外交出现变动必然会造成援外项目的风险。比如1996年，我国与塞内加尔由于其与台湾当局建立大使级外交关系而导致我国政府与其断交，并停止一切对外支援。受援国或者地区的政权变动也会造成一定的援外风险。比如新一届政府不承认上一届政府达成的对外援助协议，并不予配合造成援外工程中止;或者一些反对党势力破坏援助工程、设置援助障碍等。比如在A国的国际会议中心项目建设中，在工程开工前，由于反对党的阻碍，使得建设用地批复没有通过，导致工程建设不得不中止，通过后期的协商，只能变更工程位置并进行设计变更，导致工程进度延误造成重大经济损失。此外国际政治斗争同样会引起援外项目风险。 2.2 环境风险 第一，宏观经济风险，受援国一般都处于新旧经济秩序交替或者政治地位比较弱势的国家中，随着新经济形式和新技术的发展，这些国家的边缘化也更加明显，国际收支不平衡导致政府的财政困难问题难以解决[3]。而宏观经济水平低下，进一步加重援外工程的风险。比如在援建过程中，两国的协议中都是以“三通一平”为主要的依据，但是由于援助国的财力支持不到位，经常会导致工程项目无法顺利开工和进行，甚至导致部分工程项目流产。因此我国也调整了援助政策，除了高压水电外，财力支付方面由中方承担。 第二，受援国的基础设施建设也会影响援外工程的建设，由于受援国一般都存在经济和技术落后的情况，这也导致基础设施条件的建设比较薄弱，能源不足，交通落后，通讯困难，使援外工程风险更为严重。比如我国在2001年对某国市政供电项目的援助过程中，由于当地的经济影响，导致整个首都仅有一台1500KW的发电机组，这种基础设施的建设情况根本无法满足供电项目的电力需求，我国只能临时增加柴油机发电机组进行援助。最后，受援国的社会环境动荡，暴乱、罢工等群体社会越轨行为的出现也会影响援外工程的开展和实施，进而造成严重的经济损失。 2.3 技术风险 从设计风险方面来看，设计本身是一个比较系统的工作形式，同时由于其技术和专业性比较复杂，导致风险性也比较高。设计风险影响因素具有多样性的特点，包括设计人员自身的技术水平、资料的准确性等。 第一，基础资料的准确性不足。工程设计中需要以工程的基础资料为主要的依据，按照国际援助惯例，设计资料都是由受援国提供，但是受援国由于经济、技术等方面的限制，导致基础资料以及勘查数据不准确，无法满足设计的要求，甚至造成严重的设计失误，进而造成严重的设计风险川。比如我国对加勒比体育场的援建中，由于当地相关部门提供的勘查资料与实际严重不符，导致工程不得不全面停工，中国不得不通过向美国租用设备重新勘查，导致工程延期四个月，损失超过300万人民币。 第二，工程设计标准不合理。由于受援国的经济和技术水平低，在工程设计和验收标准的制定方面存在一定的问题，一般都会采用第三国或援助国的援外工程设计标准。但是他国的标准与当地的气候、自然以及社会条件等存在一定的差异，因此容易导致援外工程的风险。从施工方面来看：一是原材料方面的缺陷。援外工程中所应用到的材料来源不一，由于受援国的经济以及物质匮乏等因素的影响，一般只有砂石、木材等基础材料由受援國提供，其他的材料则来源于援助国和第三方国家，同时受援国的材料检测设备和技术落后，导致材料的质量难以保证，进而造成施工风险。二是施工条件的改变。企业在合同的评审中主要是通过经济条件以及工程建设等方面结合进行施工组织的编写。这也是对工程准备、施工部署以及进度设计等方面的指导和约束。因此如果施工条件出现变动必然会对人力、物力以及财力等进行调整，从而使得施工组织不得不进行修正。而施工组织的修订也必然会提升风险[53中国对外援助工程风险管理存在的问题 3.1 风险界定技术不完善 对外援助工程项目管理风险中首先需要对其中存在的风险进行界定，通过对风险的确定才能够采取相应的解决和控制对策。但是随着援外工程管理的加深，对风险界定的技术要求也更高，对于一些比较极端的情况难以对其进行准确的界定。比如在对受援助国进行大型公共设施项目的援助中，由于原材料的缺陷使得海砂以及混凝土中氯离子控制的难度较高，同时还引起专家间的技术争端，虽然双方达成共识，但是案情比较复杂，而且对技术水平要求比较高，所以当前针对该案的技术争议仍然存在[6]风险界定技术的影响使得风险管理的难度更大，耗时、耗人力等特点提升了工程管理风险。 3.2 风险对象存在动态发展趋势 社会形势的发展，使得援外工程的风险管理对象也不断地发生动态和结构性的变化，随着风险管理事项的强化以及政治、环境风险因素的弱化责任风险逐渐成为援外工程项目管理中的主要风险影响因素。 第一，为设计责任风险。设计风险责任是由企业自行承担的，但是对于一些比较重大的设备变更问题，导致的巨大风险则由政府负责补偿。但是在新型的管理模式中没有对设计风险的原因进行进一步地确认和分析，设计风险主要由于技术原因导致，而且设计责任风险的影响不断地扩大，当前政府以及企业对设计责任风险都不具备更好的应对方法。设计责任风险的破坏性比较强，工程设计文件是援外工程公共的技术参考，在工程的机械、材料以及人力资源等方面的设计和投入都需要以施工组织为基础，所以如果设计出现问题，必然会造成严重的损失。 第二，为施工责任风险。施工责任风险是援外工程施工队合同履行情况而导致的责任风险，包括质量以及违约责任风险。违约责任风险是援外工程中企业对项目中没有履行合同责任而对业主造成损失，根据援外工程惯例，需要由援外部门承担风险。我国根据《建设工程质量管理条例》的规定，援外部门对工程的质量责任进行全新的调整，承包企业需要对援外工程承担最低质量保障责任。比如保证主体工程的使用年限为50年（一般情况的规定），工程防渗漏保质期为5年，暖通制冷系统的保质期为2年，电气以及给排水管道保质期为2年等。但是在新质量保证责任的实际落实中也存在很多的问题。第一，企业的质量保证责任期限被延长，但是我国企业无法做到在50年内一直派遣长期驻修人员，所以在落实中存在很大的困难。同时援外工程在向受援国进行提交的过程中，由于受援国的经济以及技術等方面的局限性，使得工程在交付使用后，无法采取科学的养护措施进行养护和维修，导致工程损害。所以这种质量责任的划分方式是不合理的，如果中方在援外工程竣工后还需要长期的承担质量责任风险比较大。 3.3 工程保险制度不完善 工程保险在对外援助工程的建设中应用的并不多，还属于一种新鲜事物。所以还需要保险公司以及承包企业间的磨合，通过对双方标准以及各方面的熟悉和磨合，还能够合理地划分责任和义务关系。同时在工程保险制度的实施中，也突出很多的问题，有待进一步地完善。 第一，受援国由于政治、经济、文化等多方面因素的影响，使得援外工程管理本身更加复杂，保险公司在对援外工程的风险评估中存在很多的不足，使得保险责任的承担过于盲目。 第二，保险公司会参与到援外工程的保险合同谈判中，但是投保公司的保险知识不足，特别是对于援外工程的内容了解不充分，使得其中存在严重的信息不对称问题，导致保险合同的签订效率不高。 第三，保险公司在业务的承接中，会为承包企业提供一定的保费折扣，无法履行保费的专款专用原则，导致援外工程保险存在恶性竞争。 第四，在保险理赔中理赔机制薄弱现象仍然比较明显，在工程保险理赔中涉及到定责、定损等很多的问题，而且理赔时间长，其中的矛盾问题也比较多。很多的理赔时间甚至超过一年，严重超出企业的谅解备忘时限。 4 中国对外援助工程风险管理对策 4.1 完善风险管理模式架构 适当地引入设计责任保险制度，援外工程设计需要承担主要的设计责任，同时承包方和业主为设计责任风险的主要责任人。援外工程设计过程中，设计过失责任会引起极端鲜明的工程风险。设计责任风险会对工程造成潜在的威胁和损害，而企业以及业主对承担的风险补偿能力有限。援外工程管理中通过保险制度的引入，能够对设计责任风险进行分散和转移。设计责任保险主要承担企业在设计工作中由于疏忽大意等导致的工程质量事故，有效避免工程建设中的人员伤亡和财产损失，可以获得一定的经济补偿。我国设计责任保险方面起步晚，但是当前在试点工程中已经取得了一定的进步。在援外工程的保险制度中，通过援外部门与保险公司达成谅解备忘形式承担保险责任，援外主管部门通过与工程设计单位以及业主强制性签订投保合同，一旦出现设计问题由保险公司负责赔偿，有效降低设计单位的责任，保证业主与承包企业的利益。 同时，适当应用工程质量责任保险制度。承包企业在工程竣工后，需要在一定的期限内承担质量责任，这也是国际通用的工程管理方式，但是援外工程完成后，由于质保期限长，主题不可控等，使得承包企业难以承担人力、物力等方面的责任，通过对质量保险制度的引入有利于对这些问题的解决。通过质量责任保险合同的签订将责任风险转移给保险公司，降低由于工程质量影响而造成的经济损失和第三方伤害。我国在质量保险方面的发展时间比较短，保险公司在工程质量责任保险方面也不成熟，而且援外工程本身具有特殊性，如果仅利用我国现有的工程质量监管体系难以满足设计的发展需求，所以需要通过国际合作的方式为受援国提供更好的鉴定技术。 4.2 健全防险、减损制度 风险管理中可以从控制风险和分担风险两点进行分析，在援外工程风险管理中，我国没有意识到分担风险机制的重要作用，在风险管理体制的建设中还存在很多的不完善之处。通过对风险的控制，能够有效地预防风险以及风险减损。在1999年，我国的援外管理部门以及太平洋保险公司对援外工程进行了实地考察，结果表明援外工程管理人员的风险防范意识严重不足，不仅没有设置基本的风险防范设施，在风险防范方面的投入几乎为零。针对这些问题，首先需要由援外相关管理部门带头对承包企业和保险企业共同制定援外施工风险技术规范，做好防火、防灾以及防盗等方面的防护工作，并在工程开展中强制推行。鼓励承包企业及时采取减损减灾措施，将其纳入到合理的保险赔付中。 4.3 改进工程保险制度 我国的援外工程保险制度已经经过多年的试运行，其中表现出很多的薄弱之处，包括承保、理赔以及信息不对称等，由此可见我国的援外工程风险管理中还存在很多的不规范。 第一，需要对公司的承保行为进行规范。投保企业需要合理选择保险公司，保险公司通过对援外承包企业的信誉和服务等为其提供合理的保险业务。 第二，保证保险承担的正常竞争秩序，防止出现恶意的价格竞争情况，保证保费的专款专用。 第三，对保险公司的承包行为进行规范，并由保险公司指定经营方式，加强对执行机构的培训，保证合同的规范性。同时，对保险公司的理赔进行规范，缩短理赔周期。在援外工程出险后，保险公司必须要严格根据保险合同在规定的时间内进行理赔，并在索赔单证齐全的情况下，在14天内进行赔付，不得以其他借口拖延。为了防止信息不对称问题，援外管理部门可以组织投保企业参加保险研修班，了解保险的程序、防损措施等，加强对保险的认知。 5 结束语 援外工程本身具有较大的风险性，而且由于政治、经济、文化以及法律等方面的差异，使得其中的风险影响因素也更多。因此我国无论从政治还是自身经济等方面的考虑都需要注重对风险管理的控制，采用科学的管理模式和机制，降低援外工程风险。 参考文献： [1]彭坤，张狄龙，常在，陈楠.工程质量保险在对外援助成套项目中的实践[J].工程质量，2018，36（7）：24-27. [2]史育龙，卢伟，滕飞，孙伟.支撑“一带一路”建设的我国对外援助和开发合作体系[J].中国软科学，2018（1）：1-9. [3]孙华勇.对外援助成套项目保险索赔研究[J].工程经济，2017，27（3）：19-22. [4]赵瑾兮.勘察设计企业在援外成套项目新模式下面临的机遇、挑战及对策研究[D].对外经济贸易大学，2016. [5]曹姣.“一带一路”战略背景下中国援外政策定位分析[J].西北人文科学评论，2016，9（0）：133-148. [6]对外技术援助项目管理办法（试行）[J].中华人民共和国国务院公报，2016（9）：51-59. |
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