| 标题 | 中国地方政府债务问题的成因与对策 |
| 范文 | 艾锦龄 摘要：自2018年国家财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理的通知》（财预[2018]34号）以来，中国地方债务管理进入新阶段。本文主要对中国地方政府债务问题的内部原因和外部原因进行分析，然后基于财预[2018]34号文件所提出的“借、用、管、还”四个解决渠道，对中国地方政府债务问题提出解决方案。 关键词：地方政府债务 问题 PPP模式 借用管还 中图分类号：F810.6；F812.5 文献标识码：A 0 引 言 2008年以来，为了应对全球金融危机、发展GDP和推动城镇化建设，加强公共服务的水平，地方政府需要大量资金来给予支持，这也加大了中国地方政府债务的压力。随着地方经济建设资金需求的增加，地方政府往往会通过各种方式和途径借贷，在不同程度上负债经营。截至2017年末，中国政府债务余额为29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元。同年GDP总额为82.71万亿元，中国政府债务负债率为36.2%① 。2018年3月，财政部颁发了《关于做好2018年地方政府债务管理的通知》（财预[2018]34号），指出要进一步加强地方政府债务管理。自2015年国家鼓励地方政府在3年左右规定时间内发行置换债券起，到2018年已到达收尾阶段，根据财政部统计，2018年1-3月全国累计发行地方政府债券2195亿元。其中，一般债券1426亿元，专项债券769亿元，均属于置换债券。截至2018年3月末，全国地方政府债务余额166101亿元，控制在全国人大批准的限额之内。②也就是说，近年来，虽然中国地方政府债务的数额呈上升趋势，但仍处于总体可控状态。 2018年3月，财政部颁发了《关于做好2018年地方政府债务管理的通知》（财预[2018]34号）（简称34号文件），提出2018年中国地方政府债务进入新阶段。本文从地方政府内部和外部原因分析地方政府债务问题形成的原因，并基于34号文件，从“借、用、管、还”四个方面，提出中国地方政府债务问题的解决对策。 1 中国地方政府债务问题产生的原因 1.1地方政府内部原因 1.1.1事权与财权分配不协调 由于中国是一个典型的单一制国家，权力集中于中央，虽然中央各部门均制定了许多政策和措施来保证地方经济和社会的均衡发展，但由于中国拥有较大的国土面积，地理形势复杂，民族众多，地区之间的经济发展存在较大差异，所以各地的财政能力也各不相同。尤其是自1994年分税制改革以来，中国地方政府普遍存在事权与财权分配不协调的问题。各地的基础千差万别，但上级政府对下级政府的考核指标都以GDP为量化指标，官员的政绩也主要体现于此；同时，事权与财权之间的矛盾使得各地政府在发展经济和制定目标时比较盲目和草率，忽略了自身的财政和资金情况。在制定和组织实施方针政策时往往会高估或低估自身的经济实力。尤其是高估经济实力而制定出的目标必然会使一些财政能力较弱的地方政府因为资金问题而使政策的实施较为困难，从而加大了地方政府举债的愿望和规模。 1.1.2投融资平台缺乏监管 地方政府为了获得项目建设资金，便创办了各种投融资平台来进行融资建设，包括城投公司、城建开发公司、开发投资公司、城建资产经营公司等等。由于这些投融资平台成效显著，国家也对这种地方政府的投融资方式没有严格限制，地方金融部门对有政府后盾的融资项目在审查时睁一只眼闭一只眼，导致大量的地方政府债务不断出现。但地方政府容易忽略这些投融资平台存在的巨大问题，例如这些公司对于资金的使用和偿还责任是相互独立的，他们并不需要考虑资金到底用在哪里、使用情况如何，资金的使用由地方政府来左右，实质上是弥补财政资金短缺的尴尬。这样的局面会大大降低资金的使用效率，同时造成地方政府的债务负担越背越重。 1.1.3举债行为和责任不匹配 地方政府举借债务时举债行为和责任相互分离，缺乏对政府投资项目跟踪评审和绩效考核的意识。行为和责任的不挂钩，一方面使得地方政府放松对债权人的信用审查，忽略债权人失信将加重地方政府债务风险。另一方面，举债行为和责任不匹配会导致一部分地方政府债务相关执行人员无视相关规定，在大批政府债务尚未偿还的基础上盲目举债投资。地方政府负债投资降低了经济增长的质量，投资效率也会受到影响。尤其是对一些大型的路政项目的反复投资，既浪费了社会有限资源，也加大了地方政府债务负担。 1.1.4单一的投融资渠道 中国地方政府传统的筹措资金的方式主要是建立一些投融资平台，通过抵押资产、土地等向银行贷款、信托融资等等，地方政府新型的投融资渠道还处于起步阶段，尚未形成多元化的投融资格局。在市场机制下，政府本应适当发挥宏观和微观调控作用，但地方政府仍然存在过分干预市场投资的行为，使社会资金准入成本过高，民间资本难以进入，导致地方政府投资领域过多，政府债务不断增加。 1.1.5管理经验的缺乏 在城市化压力之下，虽然地方政府债务压力也在不断加大，但中国对于地方政府的债务问题管理却缺乏经验，在管理方面自然就暴露出来很多的问题。设置专门的机构对地方政府债务进行规范有效的管理还没有被地方政府所接受，而且许多地方政府债务尚置于预算监督之外。由于对地方政府债务管理的无序性和没有形成规模控制管理，使得这一问题逐渐突显出来。一些地方甚至因为城市化建设而形成盲目攀比和竞争，这无疑加大了地方政府债务的压力。而且由于公共投资体制的不健全和民间资本准入门槛过高等因素，无疑又将债务的压力压在了地方政府身上。对于一些偏远地区的地方政府来说，中央政府的转移支付用于保建设的项目资金过少，也成为地方政府举债完成项目建设的原因之一。 1.1.6地方政府信息公开制度落实不到位 根据清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心编制的《2017年中国市级政府财务透明度研究报告》显示，2017年地方政府债务公开情况较差，在统计的295个地级市及以上市政府中，僅有37个城市的市政府对债务的具体使用项目进行了全面公开，仅占统计城市数量总比例的12.54%。对于PPP项目的信息公开统计中，报告显示仍有127个地级市及以上市政府尚未做到信息公开。这种地方政府债务信息低公开率，导致地方政府债务举借、投资和使用乱象难以被发现和得到社会监督，给地方政府盲目举债带来可乘之机。 1.2地方政府外部原因 1.2.1 国家政策 财政和货币政策。2008年世界金融危机以来，一系列积极的财政政策和宽松的货币政策被中国采用，用于缓解金融风暴给中国带来的冲击。为扩大内需而出台的4万亿元投资，以及为刺激消费采取降低税收和下调存贷款利率等政策有效拉动了中国经济的增长。一方面，中央投资的基础设施建设、民生改造工程建设等需要提供一定的前期费用、土地、配套资金等，另一方面各地的经济社会发展也需要花费大量的资金，而为了保证这些工程的顺利建设实施，各级地方政府在财政处于常年扩张的状况下，再好的财政也必然会面临巨大的资金压力。 税收政策。分税制改革以来，地方税成为地方政府收入的主要来源渠道之一。营业税、个人所得税、地方企业所得税、房产税、印花税和契税等均属于地方税务局的征收范畴。自2008年开始，中国为了扩大消费需求，促进民生改善，实施了一系列结构性减税政策。例如2008年起下调证券交易印花税，征收方式从双边征收调整为单边征收，且将税率从千分之三下调为千分之一；从2010年1月1日起个人住房转让营业税征免时限由2年增加为5年；从2011年9月起提高个人所得税工资、薪金税前扣除标准，由原来的2000元/月税前扣除标准提高到3500元/月。收入是偿还的保障，这一系列的结构性减税政策减轻了人民的负担，使生活水平不断提高，但在无形中减少了地方政府税收收入，加大了地方政府筹资偿还债务的压力。 1.2.2城镇化的必然需求 近年来，中国的城镇化水平不断提高。截至2016年，中国城市化比例已达57.35%①。虽然中国的GDP不断增长，但由于中国人口基数较大，一直以来处于发展中国家的行列，中国的城市化进程依然处于一个较快发展的时期。所以，在这个特殊的阶段，城市基础设施建设和公共服务也必须与中国快速的城市化发展的需求相适应。加之历年政府在这些方面的投入不足，欠账太多，城市基础设施建设和公共服务完善等缺乏市场经济调节领域，无疑成为了地方政府资金缺口形成的最主要因素。 2 中国地方政府债务问题的对策 2.1借 2.1.1对地方政府举债融资行为加强监督 设立地方性债务管理领导小组。县级以上地方政府应针对举债融资成立专门机构或部门，即地方性债务领导管理小组来对其进行专门的监督、核算和管理。地方性债务管理领导小组人员必须由财政、发展改革、审计、国资、地方金融监管等部门、单位及人民银行分支机构、当地银监部门共同参与。债务管理领导小组必须按规定统一举债标准，严格审查举债程序。对地方政府债务问题做到事前、事中和事后管理领导和监督。例如，在举债融资前必须先摸清地方政府债务基数，详细考察举债资金的来源、规模、使用方向和安全性等因素，特别是按地方政府的经济总量（如GDP）或地方财政收入的比重核定举债规模，在对其有了全面的科学评价之后再进行举债，做到债务使用和偿还能力相匹配，有效降低地方政府举债的随意性。在举债项目实施过程中实行跟踪评审制度，确保资金用到实处。切实监督各地方政府落实绩效问责制度，定期对地方政府投融资平台进行监督检查，建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理制度。 其他监督。地方政府各部门可以与第三方机构和社会媒体共同构建严密的监督体系。委托会计师事务所等第三方机构对地方政府投融资资金使用过程进行阶段性审查和评审。对于重点投融资项目的建设，可以委派专人进行全程监督和反馈项目实施情况。社会监督是一个重要的环节，媒体监督通过报纸、互联网、广播等一系列传播媒体对地方政府债务中出现的问题进行披露，可对相关政府部门起到提醒和反思作用。而群众通过政府政务公开和媒体报道对政府债务资金使用情况提出质疑也可反映出举债中存在的问题，从而促使地方政府重视问题和改正问题。 2.1.2进一步加强地方政府专项债券的管理 地方政府应明确专项债券的概念，严格区分普通债券和专项债券，做到专项债券专款专用。按照规定规范专项债券的发行方式和期限，重点发展重大区域以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目。2018年，财政部又印发了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预[2018]28号），试点发行地方政府棚户区改造专项债券，丰富了地方政府专项债券的品种。地方政府的首要职能是帮助社会大众谋取福利，积极投身社会公共福利与设施的建设，为广大社会公民提供社会服务。所以地方政府不应该将大笔的通过债务筹措到的资金投入到受益性和竞争性较强的领域中去谋取利益，而应该将这些资金用于社会公共福利的建设。加强对地方政府专项债券的管理，是使政府公共服务职能与投资经营职能划清界限的重要保障。 2.1.3完善对地方政府债务限额的管理 要解决地方政府债务问题，不仅要从债务偿还方式入手，更应该关注债务的来源。2015年12月，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号），明确对地方政府债务实行限额管理。各级政府应按照规定核算未来三年的债务额度，并纳入预算管理，实行三年滚动预算。核算的地方政府债务新增限额必须符合法定标准①，申报和使用时必须积极利用上年末专项债务未使用的限额。严控地方政府债务限额是防止地方政府债务规模盲目扩大、债务风险不断增加的源头性有效措施。 2.2 用 2.2.1拓宽地方政府的融资渠道 各地政府应顺应市场机制，积极拓宽投融资渠道，降低民间资本的准入门槛，避免对市场进行过多干预，限制地方政府直接干预投资范围。借鉴如美国、日本等国家的经验，地方政府债券、政策性银行贷款和社会资本合作模式（PPP）等，是目前中国地方政府可以采用和拓宽投融资渠道的方式。 其中，PPP模式是当前最为倡导的融资方式。PPP模式指的是为了某个城市基础设施项目的建设，政府以特许经营权的方式与私人组织合作，建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的关系。从2014年财政部首次官方引入PPP的概念，到《中共中央国务院关于深化投资体制改革的意见》（中发[2016]18）号文件中明确指出国家鼓励政府和社会资本合作，PPP模式得到了中央和地方的极大肯定和支持。18号文件中指出，各地可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采用单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。例如，在国家发展改革委员会发布的13个PPP案例中，北京地铁四号线项目尤为突出。该项目是中国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目PPP项目，由北京市政府和京港地铁公司共同合作实施。北京市政府主要负责土建工程以及制定项目建设标准和对项目进度、质量进行监管。京港地铁公司则主要负责车辆、信号部分項目的资金筹措、建设管理和运营。除北京市，其他省市PPP项目的申报和实施也呈乐观趋势，根据贵州省发展改革委员会统计，截至2017年底，省级PPP项目库项目719个，总投资1.13万亿元，拟引入社会资本6284.88亿元。②由此可见，PPP模式的运用一方面减轻了地方政府的财政压力，另一方面适应了市场体系的发展，为社会资金提供了更广阔的市场发展空间。 2.2.2地方政府债务置换工作的完成与管理 2015年，财政部确认下达3.2万亿地方政府置换存量债务。这与中国地方政府财政和债务状况相适应，有效避免了地方政府资金链的断裂，缓解了地方政府债务的风险。这作为一个2015年开始实行的新方案来说在化解地方政府债务问题上具有重要意义，但这种做法仅为权宜之计。财政部明确规定给予地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分3年左右的过渡期。截至2017年年底，中国累计置换存量政府债务10.9万亿元，地方政府债券余额14.74万亿元，占地方政府债务余额近90%，累计为地方政府节约利息支出约1.2万亿元。2018年已到3年过渡期的尾声，各地方政府应加快地方政府债务置换进，确保在国务院规定的期限内完成全部非政府债券形式存量债务置换工作。 2.3 管 2.3.1提高地方政府债务的透明度 国家应该完善相关的法律制度，强制要求地方政府公开债务情况，使得地方政府债务规范化、透明化。地方政府债务情况的公开应在公开方式、公开内容和公开时限方面进行改革。首先，在公开方式方面，各地政府应采取实地公务栏张贴公示和网上公务栏公示同时进行的方式对地方政府债务情况进行公示，并主动接受大众的询问和质疑。其次，应加强地方政府债务情况细节的公开，不能仅限于“完成”或是“基本完成”这样笼统的概念，必须有细节性的量化信息，包括资产负债表、负债率、偿债率等指标，对于重点项目的投资建设情况更应随时跟进信息公开。再次，中国地方政府仅有一小部分基本能做到一年一次债务基本情况公开，而且公开时间和时限并没有严格的标准。所以国家应要求和统一各地政府债务公开的时间和时限，建立一套完善的政务公开法制体系。提高和完善地方政府债务的公开制度和透明度，不仅有利于国家对于地方政府债务总体形势的掌控，更有利于拓宽监督渠道，使得地方政府债务的来源、规模和用途得到合理有效的监督，同时，也使地方政府会迫于社会压力而及时改正工作中的不足，提高办事效率，接受公众监督。 2.3.2加强全民教育宣传 各地政府应定期通过派发宣传手册、线上普及以及政务课堂的形式对市民进行宣传和普及，使全民真正理解地方政府债务的定义、举债方式和实施过程，从而使公众有能力行使監督的权利，真正成为社会监督的主体。避免全民监督转变为个别专家监督。 2.4还 2.4.1 完善地方财政风险管控机制 建立债务风险事件评级机制。各地方政府应按照债务风险事件的性质、影响范围和危害程度将其划分为四个等级。分别为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）。政府应通过债务风险等级来制定解决方案，自下而上形成分明的层级机制，即市县级地方政府—省级地方政府—中央政府的债务处理程序和机制。风险等级较低的债务风险事件可由市县级地方政府自身化解，对于风险等级较高的债务风险事件可由省级政府或中央适当指导处理。债务风险事件评级机制的建立和完善可使各地方政府重视地方政府债务问题，并分类进行管理，防止风险扩散。 2.4.2建立政府债务资金绩效管理制度 建立健全权责挂钩、绩效与责任挂钩的点对点管理制度是制约官员渎职的有效保障。地方政府必须明确每一个地方政府投融资项目的负责人和参与人员，及时对项目进行跟踪考核，项目负责人直接对项目的实施情况和产生的效果负责。地方政府债务资金绩效管理应突出在“效”和“责”两个关键字上。“有债必问效”的“效”应体现在偿债率、短期债务比率、债务逾期率和债务投入收益率等方面。“无效必问责”的“责”则主要体现在举债前是否对债权人进行过全面评估调查和是否对举债投资项目进行任总评审。问责使得地方政府更加注重举债前的调查评估工作，确保举债行为能达到预期效果，所以这也是规避因债权人失信而导致的地方政府债务危机的一个必不可少的手段。问责也能有效督促相关人员在项目实施过程中给与跟踪审查评估，这样就避免了一些地方政府为了扩大投融资规模而草率选择债务人和不问效果的行为，在一定程度上缓和了地方政府债务危机的风险。 参考文献： [1] Brixi， Hana Polackova. 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[15]清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心.2017年中国市级政府财务透明度研究报告[R ].清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心，2017 [16]中华人民共和国财政部、住房城乡建设部.试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法[Z].财预[2018]28号，2018- 3- 1. [17]中华人民共和国财政部.关于做好2018年地方政府债务管理的通知[Z].财预[2018]34号，2018- 2- 24. [18]中华人民共和国财政部网站[EB/ OL]. http：//www.mof.gov.cn/index. htm. [19]中华人民共和国审计署网站[EB/ OL]. http：//www.audit.gov.cn/. [20]中华人民共和国国家发展和改革委员会网站[EB/OL]. http：//www. ndrc.gov.cn/. |
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