| 标题 | 高校权力运行监控机制探析 |
| 范文 | 田野 摘要：社会结构的调整和社会思潮的变革，对于高等学校的影响和冲击巨大。在高校权力运行中，党委领导下的校长负责制的执行、纪检监督部门监督作用发挥、学术权与行政权关系的处理等方面，还存在一定的不足。将权力运行监控机制落到实处，需要进一步完善以章治校、分权运行和多元参与、司法审查等相应的运行规则，促进权力正确的行使。 关键词：高校权力 监督 学术权 审查 中图分类号：G647 文献标识码：A 高校权力与行政机关的公权力有显著的区别。高等学校作为教育学术机构，法律明确赋予其较大的自主权，正因为高校权力具有此类特点，所以对其运行的监督，要区别一般行政权力的监督，要结合高校权力运行的特点，建立健全行之有效的监督体系，避免监督过死和监督过松的情况。当前，高校内部治理结构需要进一步完善，在这一过程中，如何构建高校权力运行监控机制，促进权力正确行使、防止权力滥用，是其中的重要环节。 1 高校权力运行中存在的问题 1.1关于“党委领导下的校长负责制”问题 “党委领导”和“校长负责”是有机统一的。在高校内权力运行过程中，党委领导下的校长负责制在一定的程度上体现了权力的相互制约和相互协调。学校党委负责制定关于学校发展的重大决策，而学校的行政负责决策的贯彻落实，党委与行政为了完成工作任务，分工协作，互相配合。党委领导下的校长负责制，党委书记和校长扮演着各自的角色，二者的工作都是在学校党委的统一领导下进行的。 高校党委在实行民主集中制的决策过程中，需要党委书记总结和归纳全体党委成员的意见，或抛砖引玉的提出观点，因此，书记往往控制着党委会的决策制订，让党委决策和党委书记决策趋于一致。在高校内部，党委讨论表决时，因为事先了解到党委书记的想法和意图，其他委员表决有时候会按党委书记的意图进行，导致集体决策表决时，形式上是民主的程序，实质上结果更多的体现党委书记的个人意图。 校长作为党委会决策的执行者，由于其自身又作为党委成员，是决策制定者的重要成员，因此，就校長的角色而言，决策与执行容易混同，形成事实上校长对校长自己负责的局面。在很多高校中，学校党委书记支配着学校“三重一大”的决策权，成为学校最高权力者。但学校的法人代表是校长，故此，享有决策权的人非学校的法人，具有法人资格的人又不是学校的决策制定者，这就导致了权责失衡的局面。当然，也有些学校，校长作为管理者，负责处理学校近乎所有的事务，党委任由校长对学校的事务随便处置，导致了校长权力过大，缺乏监督的局面。以上两种情况的发生，都是对校长负责制歪曲的演绎，一方面校长无法承担真正属于自己的治校责任，另一方面，让学校内部对校长的制约成为有名无实的空架子。 1.2高校纪检监察部门的监督效果较差 高校纪委党风廉政建设工作的开展是在党委领导下进行的，高校的纪委书是党委会的组成人员，又是高校党内监督的领导。这种体制对高校权力运行和监督有一定的积极作用。但这种运行模式，又对纪委独立行使监督权造成了一定的障碍。从学校内部纪委的监督效果来看，纪委对处级及以下干部监督的效果比较明显，监督工作开展的比较顺利。但是对校长、副校长和党委委员的监督基本上无任何成效。因此，高校纪委监察部门这种同级监督权的行使，面临着很大的困境。 1.3师生民主权力的行使存在一定的阻力 高校师生是高校的主体，这个群体的民主意识比较高，也应该成为对学校领导监督的重要力量。但要发挥其监督的作用，保障他们的知情权是前提，即必须要让师生知晓领导干部权力运行的过程。从实际情况看，几乎所有的高校都推行了校务公开工作，但是公开的内容往往是决策的结果，在决策的过程方面，一些决策的形成细节和执行的进度，并未做到公开、透明，如高校的工程建设、招生、财务管理等工作。所以高校的师生、党团组织、学术组织无法行使监督权，这也成为师生民主权力行使的巨大阻力。 1.4高校自主权的外部监督存在现实的困境 高校师生是高校的主体，所以这个群体的利益，尤其是师生基本利益的保障，是衡量高校权力有效运行的重要标准。然而，现实情况是，高校具有一定的自主权，高校在行使其自主权，处理涉及职称评定、学位授予、学生处分等事项时，往往损害了师生的正当利益。近年来，学生和教职工把高校告上法庭的案件也时有发生。梳理好高校自主权与外部监督的关系，也是需要高校迫切需要解决的问题。 1.5行政权与学术权存在冲突 在高校的权力运行体系中，行政权力和学术权力是高校的两大主要权力，其能否有效运转决定着高校兴衰成败。受历史和现实因素的影响，在很长的时间内，我国高校的权力结构中，行政权力占主导，学术权力作用的发挥影响较小。第一，从学术组织的成员上看，各高校一般都成立了各种学术方面的专业委员会，事项主要涉及职称评审、项目推荐、学位评审等，但从这些专业委员会的组成成员上看，高校中有职级的领导所占的比例较大。第二，从学术权力的效力上看，大多数高校的各类专门委员会在一些事项上发挥了咨询、参谋的功能，但其决议结果往往受到限制，需要报请高校的党委会或者校长办公会研究之后最终决定。 2 高校权力运行规则 2.1以章治校规则 健全以章治校制度制约体系。依法治校是最基本的大学内部权力制约机制之一，也是大部分国家高等教育系统坚持的一种权力制约机制。大学章程之于大学，如同宪法之于国家。大学权力的分配及其制约是大学章程的主要内容。在大学的章程中，要保障党委核心领导地位的前提下，建立以大学章程为核心的制度体系，包括章程、各权力主体的议事规则、质询与问责制度、信息公开制度、自由裁量权实施细则等内部规章与规范，进一步体现制度管权、制度管人、制度管事的规范性与严肃性，确保各项权力都在法定的范围内规范运行、阳光运行。 2.2分权运行和多元参与规则 “党委领导下的校长负责制”的领导体制，党委统一领导是前提，行政权力、学术权力等其他权力之间相对独立、相互制约、相互配合。 明确党委领导的核心地位。在我国，中国共产党是执政党，高校的工作是在党的领导下进行。涉及学校的方向性的决策，必须由党委制订。高等学校党的委员会是学校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成。学校的行政管理、学术管理都要以党的领导这个前提来进行。 探索利益相关者多元参与的权利制约途径。作为高校利益相关者的教师、学生等都十分关注高校的建设与发展，都希望为学校的发展贡献自己的力量。更多的权利主体，如学生、教代会等都参与到大学的建设与管理中，既发挥民主管理与监督的作用，也可以对行政权力形成约束。明确党代会、教代会的地位、作用、组成，赋予教代会对校级领导干部的民主选举权和提请解职权，以选举权保证监督权的落实，符合社会主义民主政治的精神，避免行政人员和双肩挑人员过多占有党代会、教代会代表名额，以保证党代会、教代会能真正代表广大教师的利益与心声，并赋予他们对学校决策权力主体及其决策过程、结果的质询与问责权、评议权，校长推荐权或参与遴选权。此外，还应当进一步明确学生代表大会的地位与作用，以及参与学校民主管理与监督的具体方式。 充分发挥“教授治学”功能。根据《高等教育法》的有关规定，高校内部成立学术委员会，这种法定的学术组织具有决策权，但实践中其更多的是发挥咨询和审议的功能，而决策权受到了一定的限制。因此，要充分发挥“教授治学”功能，加强以学术委员会为主的学术权力系统建设，让以教授为主体组成的学术委员会能够拥有对学术事务决策权。这些教授是代表学校的学术利益的群体，而不是代表行政利益的院系领导，所以没有行政职位的教授应当是学术委员会组成人员的首选。 2.3司法审查规则 高校自主权更多的应是一种科研、教学、办学上的自主权，但高校不能随意损害学生和教师的基本权利。若高校的行政行为侵害了师生的切身利益时，它就应该受到监督，并进行必要的司法审查。法院在对高校进行司法审查时，也要考虑其作为学术研究机构的不同特性，杜绝司法干预学术自由。 2.3.1用尽内部救济原则 我国在处理行政复议与行政诉讼关系上，复议前置并不是当事人选择司法救济的前提。我国《行政诉讼法》第44条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起訴讼。”所以，为了使纠纷得以公正的解决，充分保障师生的权利，师生可以首先选择司法救济。但从社会性和效果性来考虑，目前师生个人寻求司法救济之前，首先应该运用内部救济。第一，高校内虽然有行政权力的运行，但同时又有学术权力的存在，这些学术权力往往涉及一些专业学术的问题，法院对于专业的学术问题把握有时会力不从心。第二，诉讼的成本过高，如要交一定的诉讼费用，诉讼的周期也比较长。第三，对于师生的权利救济，在高校内部予以妥善解决，可以有效的节省国家司法资源。 2.3.2程序性审查原则——正当程序原则 所谓程序性审查原则，就是要看高校的行政行为是否严格按照法律的规定来运行，即从程序上看是否正当。但“如果法律中没有程序的规定，或者没有足够的规定，行政机关不能因此认为自己没有受到任何限制，甚至连最基本的公正程序规则都可以不遵守”，而要遵守行政程序的基本原则是正当程序原则。 所谓正当程序，是指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序。为了保证行政主体做出行为的公平、公正、公开，这些法律程序包括但不限于事先告知、说明理由、听取陈述及申辩。高校要建立正当的程序，就必须做到：第一，在做出不利于师生决定时，高校相应的机构应当向师生说明相关的依据和理由，听取师生的陈述、申辩，在救济措施方面也要充分保障师生行使。第二，涉及到职称评定、学位授予、学生处分等权力的行使，要制订并公开统一的规则和标准，这些规则和标准要尽可能量化，确保其具有一定的可操作性，最大限度的避免人为操作的可能性。 2.3.3有限实体审查原则——比例原则 在审查高校行政行为时，就要审查其实质合理性。即审查高校的行使自由裁量权时，是否做到客观、适度、合乎理性。而判断合理性重要的标准就是比例原则。比例原则又称“侵害最小原则”，是指行政主体作出可能对相对人的权益造成某种不利影响的处罚决定时，要充分考虑“目的”和“手段”之间的适度比例，尽可能缩小不利的影响。高校具有培养社会主义建设者和接班人的使命，其在做出相应的行为时，要高度重视师生的根本利益，充分考虑师生的正当权益。这就需要充分考虑目的与手段之间的适度比例，处罚不能过重。 因此，要处理好高校行政权与法院司法审判权范围界限。法院在审查高校的处理决定时，应看其是否符合比例原则。对于涉及高校办学自主权的内容，不应无区别的对之进行司法审查。即使需要司法的介入，但这个介入也是有限度的。比如，涉及学术专业领域内的相关事项时，法院介入有可能妨碍了高校的办学自主权，这与我们所倡导的学术自由是相悖的。这种情况发生时，如果法院认为高校做法确有不合理之处，建议撤销高校的决定，并责令高校作出新的具体行政行为。 参考文献： [1] 新华社.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2O1O—2020年）[N].人民日报，2010- 07- 30（013）. 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