| 标题 | 旅游建设与耕地保护的冲突研究 |
| 范文 | 贾莫昆 俞翠玲 刘瑾 鲁芳 王芳 王俊力 摘要：随着第一、第二产业驱动力不足，产业转型升级势在必行，第三产业尤其是旅游业倍受青睐。而乡村振兴战略的提出，更刺激了旅游项目在农村的广泛建设，占用大量耕地，加剧了用地紧张，然而盲目建设旅游项目滋生了诸多问题甚至造成严重后果。由此，本文基于深化供给侧结构性改革，研究农村旅游项目建设与保护耕地的冲突，并寻求其可行性对策。 关键词：旅游项目建设 保护耕地 冲突 供给侧改革 节约集约用地 中图分类号：F301.21 文献标识码：A 麒麟水乡，位于云南省曲靖市麒麟区沿江街道，是麒麟区重点打造的农旅文融合发展示范项目，规划面积约8700亩（580公顷）。麒麟区是曲靖市经济、文化中心、工业中心，辖国土面积1552.84平方公里，地形以山地丘陵为主，占土地总面积的93.96%，耕地面积51461.83公顷，约占土地总面积的1.69%。 1 宏观背景 三农问题是关乎国计民生的根本问题，十九大提出乡村振兴战略，其关键是产业要振兴。随着第一、第二产业驱动力不足，国家倡导去产能、去库存，注重供给侧改革，调整经济结构、产业结构，逐渐增大第三产业比重，强调生态文明建设，发展绿色产业。由此，旅游业成为农村产业振兴中倍受青睐的产业，各地农村纷纷建设起旅游项目，尤其是以工业为主的麒麟区，基于产业转型的压力和旅游业发展高效益的引力，在农村地区进行了大量旅游项目开发与建设。但是盲目建设旅游项目，不但有可能无法振兴乡村和产业，反而会导致资源浪费、问题滋生。本就山多地少的麒麟区，建设用地数量有限，加之旅游项目建设占用大量土地，造成大量耕地性质变更，耕地的保护以及农民利益都难以得到有效保障。 2 主要冲突的形成 2.1大量耕地需求与有限的耕地资源的冲突 随着城市化进程加快，城市占地面积不断扩大，城市建设用地不断扩张，而城市化建设往往使用的都是平坦、易于利用的土地资源，这些土地资源往往属于优质耕地。旅游项目的建设同样需要取得大量的建设用地，旅游项目建设导致大量的土地资源尤其是大量的优质耕地转化为建设用地，使得本就紧缺的耕地资源更是雪上加霜。但我国耕地资源面积有限，尤其是以山地为主的高原山区耕地资源极为紧缺。“麒麟水乡”项目位于云贵高原乌蒙山区的曲靖市麒麟区，境内耕地资源占比仅为1.69%左右，耕地资源极为匮乏，建设用地更是拮据，而该项目所在地沿江街道是麒麟区的粮食主要生产地之一，境内多为优质平坦的良田，“麒麟水乡”项目的建设，占用的基本都是此类良田，且数量巨大，如此大量的用地需求与当地匮乏的耕地资必然形成尖锐的冲突。 2.2耕地保护制度与土地取得的冲突 我国为保障粮食安全，不断出台一系列保护耕地的法律、规章制度切实保护耕地，严格限制耕地占用和耕地性质变更。但我国身为制造业大国，当前第一、第二产业驱动力不足，产业转型升级势在必行，尤其是以第一、第二产业为主的麒麟区，在以旅游业为主的云南省之中，以旅游业发展促进产业转型升级是极佳的选择，且除了以旅游业为产业转型的发展之路，麒麟区缺乏其他产业转型条件和路径。但要依靠旅游发展来实现产业转型升级，发展当地经济，建设用地的取得是前提条件。然而建设用地的取得往往以牺牲耕地资源作为产业转型升级的代价，产业转型升级促进经济发展中的土地需求条件与严格的耕地保护制度必然形成尖锐的冲突。 2.3土地性质变更与土地供需平衡的冲突 当前我国的用地政策中，旅游项目用地与城市化建设用地同属于建设用地，因而，旅游项目建设用地的取得必然伴随耕地性质转变为建设用地。近年来，在建设用地取得中，我国坚持“一占一补”原则，为建设用地腾出空间，尤其是耕地比例极低的麒麟区，从建设用地的审批以及农村宅基地的审批上做出明确规定，严格限制建设用地以及农村宅基地的审批，而后更是大力推动农村宅基地退出政策，为城市化建设所需建设用地腾出空间。但旅游项目的建设需要的耕地数量巨大，仅以城市建设用地的限制和农村宅基地退出来补偿建设用地需求，以求缓和土地供需矛盾，在山地多、平地少，耕地后备资源不足，宅基地退出执行困难，建设占用耕地的补充难度较大的麒麟区，似乎显得杯水车薪。 2.4一次性征地與失地农民利益的冲突 在我国土地使用相关规定中规定旅游用地的使用年限是40年，且必须将非建设用地转化为建设用地性质，因此长时间的用地需要和土地性质变更的要求，使得旅游项目建设的土地取得必须进行一次性征地。然而，在征地过程中所涉及的征地补偿、土地使用权变收益的分配及失地农民如何安置往往是问题频发的方面。近年来，由于城市化的迅猛发展，城市扩张引发的征地如火如荼，全国各地征地冲突频发，农民利益严重受损。在征地过程中，极低的征地补偿难以保障农民生活和生存问题，土地使用权出让所获得的巨额收益分配中，农民往往处于不利地位，同时也导致了农民对征地的抵制；本就以土地为生计的农民，在低额的征地补偿费用消耗后失去收入来源和生活基础，更容易致使失地农民陷入贫困，甚至由于基本生活难以保障而引发一系列社会问题。 3 基于供给侧改革的解决对策 3.1加快土地供给侧改革，多方式供应建设用地 城市化的发展是我国经济发展的必然趋势，对于城市化发展和旅游项目建设对建设用地的需求不仅要从限制建设用地审批上下手，更应该从土地供应上着手，以加快产业转型升级、促进经济和城市化发展。因此，首先要完善宅基地退出机制，切实保障宅基地退出农民的利益，妥善安置农民，解决其生计问题和基本保障问题，加快农村宅基地的退出，增加土地有效供给；其次，要支持和引导项目建设优先使用未利用地、荒山及石漠化等土地，降低耕地压力，提高粮食安全系数；再者，要鼓励用地主体以先租用后逐步出让土地的方式、签订长期租赁合同的方式，以及长期租用与部分出让相结合等多方式供应旅游用地，使之既保障用地需求，又保障农民利益；最后，将旅游项目开发与土地复垦相结合，提高土地的利用效率与促进经济发展、社会发展以及生态文明建设相统一，使旅游项目建设既符合时代发展，又不浪费耕地。 3.2合理规划项目及用地，严格控制审批力度 对于土地的利用，不论是城市发展还是旅游项目建设，都要提前做好用地规划和旅游项目规划，将其提前控制在合理范围内。因此，地方政府不但要严格做好旅游发展规划，合理规划旅游项目，还要加强旅游项目建设审批的控制力度，严格审核评估旅游项目的可行性和旅游项目建设的意义；其次，要有效落实旅游项目新增的建设用地，坚决按着节约集约用地要求，严格审查、严格审批旅游用地的取得程序及合法性，按着旅游项目建设时序及时保障用地供应；同时，从项目的规划、审批到建设、运行，要建立有效规划衔接机制和监督机制，严格执行法律规定，坚持保护资源和生态、节约集约用地原则，依法发展旅游业、依规划用地。 3.3健全用地管理制度，明确新业态用地政策 政府要根据国家宏观规定，根据当地客观实际情况加以细化和明确。一方面，地方政府不但要严格执行国家和相关部委制定的土地取得相关法律规定，还要明确地区用地规划，协调规划土地用途和供应管理；另一方面，要将国家宏观法律法规依照当地客观实际进一步细化，并根据当地实际需要，改革完善旅游用地管理制度，以依法管理、改革创新、节约集约为原则，依法实行旅游业用地分类管理，研究出台支持旅游业发展用地政策，切实保护耕地。 3.4增强公开透明度，严格用地供应和用地监管 对旅游项目的建设和保护耕地的实施，不能仅停留在政策制定的层面上，更关键的是要保障政策的实施。政府不仅要对旅游用地出台明确规定，还要增强相关利益问题的公开透明度，增强公众和各个利益主体的知情度，严格执行相关规定，保障建设用地的合法合理利用，增强旅游项目建设的透明度，切实保障各方利益；其次，要严格旅游业用地供应和利用监管，建立部门联动机制和共同监管机制，防止问题滋生和监管缺失；最后，要基于旅游项目建设用地的多用途混合特点，综合分析旅游项目开发中出现的问题，严格相关农用地、未利用地等土地用途管制、旅游设施用地规划用途管理、旅游资源开发用地规划管理，防止利益主体投机，充分利用土地资源。 3.5保障农民利益，以带动农村发展为重点 农民是农村土地使用权的所有主体，土地是农民的基本生活保障和生计来源，对农民土地的征收要切实保障农民的合法利益，使旅游项目的建设能够充分带动农村发展为侧重点。因而，要健全法制体系和保障机制，保障征地过程中的农民利益以及失地农民的安置问题，可以尝试，以土地为生产要素参股，改征地补偿为旅游经营分红，实现长远收益；或者将征地补偿款以 “整存零取” 的方式开设账户，分年支付；最终，项目的运营是其重中之重，要保障項目的科学运营，积极创造就业岗位和红利，将旅游项目建设与发展农村经济相结合，实现旅游项目带动农民增收引导旅游项目科学合理发展，实现长效保障机制，防止失地农民陷贫，切实带动农村经济发展。 4 结束语 乡村振兴是解决三农问题的重要举措，产业振兴是乡村振兴的关键所在，但耕地资源是人类赖以生存的资源，必须科学合理发展旅游项目。不仅从供给侧发力，多方式供应建设用地，还要提高建设用地利用效率，注重保护耕地，将保护和利用相结合，实现人与自然和谐共生。必须坚持因地制宜、循序渐进，在确保国家粮食安全的基础上，实现农村发展，解决三农问题，促进全面小康。 参考文献： [1] 严海涛.基于供给侧结构性改革的甘肃经济发展与耕地保护对策研究[J].农业科技与信息.2017（3）：25- 28. [2] 黄麟.乡村旅游用地相关法律问题探析[J].南方农业.2017（6）：65- 69. [3] 牛彦斌等.供给侧改革背景下的耕地保护补偿机制研究[J].安徽农业科学.2018（9）：193- 196. |
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