| 标题 | 加州空气污染治理的成功路径 |
| 范文 | 王玉明 洛杉矶位于美国加利福尼亚州西南部，是加州第一大城市。20世纪30年代末以来，洛杉矶大都市区发展迅速，随着工业化、城市化的不断推进和人口的急剧膨胀，以雾霾为特征的空气污染问题日益突出。 如今，经过数十年的治理，洛杉矶大都市区的空气质量得到了有效改善并积累了丰富的经验。首先，在州政府层面和地方政府层面依法设立强有力的空气质量管理专门机构；其次，设立特别区政府——南海岸空气质量管理区，推动跨区域空气污染治理（南海岸空气质量管理区拥有独立的立法、执法和监督职能，负责全方位统筹洛杉矶大都市区的空气污染治理）；再次，在联邦、州和地方政府层面制定一系列的法律法规，为都市区大气污染治理提供了坚实的法律基础；最后，多元主体的合作参与机制。 一、政府设立专门机构，实施空气污染治理 洛杉矶大都市区濒临太平洋东侧的圣佩德罗湾和圣莫尼卡湾沿岸，主要城市坐落在三面环山、一面临海的开阔盆地中，除局部为丘陵外，地面平坦，大都市区背靠莽莽的圣加布里埃尔山。洛杉矶大都市区包括洛杉矶县、橙县、文图拉县、河边县以及圣伯纳迪诺县等5个县183个大小市镇，人口约1800万，约占加州总人口的50%。该地区是加州经济的核心地带，是美国石油化工、海洋、航天工业和电子工业的最大基地。其中，洛杉矶拥有约390万人口（2014年），是加州第一大城市，也是美国西部最大的城市，美国人口第二大城市。就建成区来说，洛杉矶大都市区南北宽80公里，东西长140公里。 20世纪30年代末以来，大洛杉矶地区的金矿业、石油化工、飞机制造、汽车制造，以及轮胎、纺织、家具等行业空前发展。伴随着经济发展，城市迅速扩张，新居住区、工业区、商业区、办公区纷纷在远郊建立。这一城市化的扩张规模严重蚕食了大量农田、牧场、森林，从而使都市区的生态环境遭到破坏。特别是化石燃料的广泛使用，机动车尾气排放，每天有1000多吨石油烃废气、一氧化碳、一氧化氮、二氧化硫、碳化氢、铅烟等排入洛杉矶上空。这些化合物在强烈的阳光照射下，与空气中的其他成分发生化学反应而产生刺激性很强的淡蓝色光化学烟雾。由于洛杉矶都市区地处盆地，這种地理条件使距离地面500-1500英尺的空中形成了一层温暖、静止的逆温层。逆温层阻挡了外部空气的流动，造成雾霾持久不散，最终引起政府和公众的关注。 1946年，为了应对严重的雾霾问题，加州签署法律，成立了洛杉矶县空气污染控制区，这是美国首个负责空气污染控制的管区。该机构包括47名职员，其中22名是专职监督员，他们有权对超标排放废气的企业诉诸法律手段。洛杉矶县空气污染控制区成立后，加州都市区的橙县、河边县和圣伯纳迪诺县也先后成立了相同的机构。1955年，洛杉矶县率先建立了机动车污染控制实验室，这是全美第一个监管机动车尾气排放的专门机构。加州环境保护局是加州负责管理环境的最主要机构。该机构直接对州长负责，主要负责环境法规制定和修改的行政事务。环境保护局下设加州能源委员会、加州公共事务委员会和加州空气质量管理委员会等机构。2005年，加州政府又设立了气候行动小组，由加州环境保护局组织领导。行动小组成员包括加州所有主要的政府部门，承担协调跨政府部门的环境事务。 20世纪60年代，加州政府不断完善空气污染治理的专门机构。1966年，加州颁布《马尔福德空气资源法案》，1967年将加州机动车污染控制理事会和加州空气卫生局及其下属的实验室合并，成立加州空气资源局，标志着以空气资源局统管协调的区域大气污染防治监管机构体系的初步建成。加州空气资源局专门负责全加州的空气质量管理，下辖35个地方空气质量管理局。 1966年，空气资源局制定了加州第一部机动车标准，到最近提高汽车燃油效率标准，实行加州清洁汽车高级标准，大力推行减排政策，在机动车燃油标准上不仅比联邦标准更加严格，而且是当今世界上最严格的机动车排放标准。在过去的40多年里，空气资源局的职能不断扩展，目前该机构的管理职权已经扩大至与空气质量相关的20多个领域。2008年，加州空气资源局编制了界定规划，明确如何采用最经济的方法，最大限度地激发技术减排潜力。这一规划成为加州实现温室气体减排的具体行动框架，为治理空气污染打下了良好的规则基础。 二、设立特别区政府，推动跨域空气治理 美国地方政府体制有一个普遍特征，即地方政府可以联合组建各种各样的特别管辖区/特别区，设立专门的管理机构，负责统一协调、管理跨行政区的交通、水利、土地利用、公共卫生、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护等。特别区政府具有很大的权威性和有效性，拥有充分的行政权和财政自主权，其主要职能即协调府际利益冲突和提高资源共享性。在洛杉矶大都市区发展的过程中，形成了很多针对环境资源管理中某一单项问题的特别区，如空气质量管理区、水资源管理区、交通运输管理区等，其中比较典型的是南海岸大气质量管理区。 1976年，在美国议会和加州州长的授权下，加州将洛杉矶县、橙县、河边县、圣伯那迪诺县的空气治理控制区合并，成立跨县市的特别区政府——南海岸空气质量管理区（SCAQMD，South Coast Air Quality Management District），通常称为南加州空气管理局。 南海岸空气质量管理区的辖区面积27824平方公里，人口1500万，其管理的范围基本上与洛杉矶大都市区的空间范围一致。SCAQMD下设理事会、执行办公室、法律顾问办公室、科学与技术进步办公室、工程合规办公室、立法与公共事务办公室等10个机构。这些机构分别承担立法、执法和监测等职能。SCAQMD只对董事会负责，具有独立于其他政府机构的地位。特别区运作资金来源稳定，不受政府换届影响，拥有数百名一流的专业人才。SCAQMD作为区域大气污染治理的主体机构，有权独立进行立法、执法和监督，并通过教育、宣传、技术改进等综合手段开展工作。加州政府规定SCAQMD为加州减排行动制定全面计划，拥有对辖区内重大环境保护问题的最终发言权和否决权。 三、完善相關法律法规，推进大气合作治理 洛杉矶大都市区除了建立空气治理必需的专门机构或特别区政府外，还建立了完备的法律法规，引导和推动大气治理合作。加州经历了50多年的治理法治化进程，制定了一系列严格的空气治理法律法规，为加州的环境治理提供了坚实的法律基础，并由此形成了包括联邦、加州、SCAQMD和地方政府4个层级的空气污染治理体系。 （一）联邦政府的立法 美国是一个联邦制国家，州和地方政府在国家事务中的权力非常大，各地自行负责管理辖区内的环境问题，联邦政府很少直接干预。但是在跨行政区的环境污染问题上，一个州的治理法令无法约束另一个州的污染行为。针对这一掣肘的现实问题，联邦政府开始打破这种治理模式，将政府间的环境合作列入联邦政府的法律和政策之中，同时重视从全国层面制定相关环境的法律法规，并规定了跨行政区合作的具体要求。1955年，美国国会通过～1955联邦空气污染控制法》，这是联邦政府的第一部空气污染防治法。1970年，联邦政府通过《清洁空气法》。与之前的法律不同，《清洁空气法》大大加强了联邦政府在空气污染治理中的权力和责任，同时又设立了美国国家环保局（EPA）。EPA在美国设立了263个州际控制区和247个州内控制区，进行区域间和区域内的管控协作。 （二）加州政府的立法 加州区域环境立法过程与监管机构建设同步进行。1947年，加州率先通过了《空气污染控制法》，在加州范围内进行空气污染分区治理，要求在加州所有58个县建立空气污染控制区，为空气质量管理的权责区分打下了良好的基础。1959年，加州制定全州范围内提高空气质量标准，这是全美第一个制定大气质量标准的州。1967年颁布《马尔福德空气资源法案》，组建加州空气资源管理局，作为加州空气管理的主要协调机构。加州空气资源管理局为全美制定了第一部机动车燃油效率标准，这是美国甚至当今世界上最严格的机动车排放标准。1969年，加州空气资源局制定了加州第一部包括一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、总悬浮颗粒物、光化学氧化剂等5项指标的空气质量标准。加州制定的很多有关空气污染治理的法律法规成为联邦政府《清洁空气法》的主要参照范本。 （三）特别区政府的立法 从以上论述可以看出，南加州空气管理局/南海岸空气质量管理区（sCAQMD）拥有区域立法的权力。SCAQMD通过区域立法，对南加州的空气污染进行规制和指导，整合区域资源，解决跨行政区域的空气污染问题。1967年，南海岸空气质量管理区颁布《南海岸空气质量管理区法》，并参与《加州清洁空气法》，依法规范、引导区域达到联邦和州政府的清洁空气标准。 1990年代前，SCAQMD制定的地方环境保护法规包括3大领域：全面并不断更新的各种可燃物燃烧排放污染物的标准，细化到含有汽油的燃料燃烧后的空气排放物总量标准；各类使用燃料的器具、车辆空气污染物排放标准；关于各类固定空气污染源，如工厂、宾馆的空气污染总量或平均若干时段空气污染的标准以及相关环境许可证的规定。1991年，SCAQMD主导制定《空气质量管理规划》。1993年，经美国环境保护署审查，南海岸空气质量管理区通过区域清洁空气激励市场项目。该项目包括氮氧化物和二氧化硫的总量控制和排放交易制度，其目标是促使管理区域内空气污染严重的地区尽快达到加州和联邦政府规定的空气质量标准。 四、多元主体合作，参与区域空气污染治理 （一）政府间的合作行为 空气污染具有流动性和跨界性，单纯依靠一个城市的力量是无法解决的。最初，洛杉矶及其邻近区域对环境政策进行协调，以期控制大都市区的空气污染，结果收效甚微。事实表明，洛杉矶大都市区空气污染的治理除了依靠州、地方政府以及部门的协调与合作，还需要得到联邦政府的大力支持，这一点突出表现在南海岸空气质量管理区在实施空气质量计划中，地方政府之间的合作，通过建立伙伴关系并取得了良好的治理效果。 如前所述，在加州空气质量管理计划的制定中，包含着大量的政府及部门之间的合作。计划草案由南海岸空气质量管理区、南加州政府联合会、加州空气资源局合作起草。其中，SCAQMD对制定空气标准负主要责任，南加州政府联合会作为南加州的区域规划机构，负责在南加州的6个城市实施联邦政府和加州授权的规划职能，整合各城市在土地使用、交通、经济和环境方面的问题和需求。这种合作存在于县政府之间和市政府之间。 此外，南海岸空气质量管理区还建立了地方政府关系项目，帮助城市、县、特别区以及其他地方政府机构处理空气质量事务。SCAQMD帮助地方政府改善当地空气质量。这个项目为地方政府所提供的服务包括sCAQMD的立法议程、立法概要和实况报道；使用诸如SCAQMD指南文件的规划工具来对城市、县以及学区提供政策建议；低排放量汽车的购置，资金资源以及建立相关信息；帮助解决可能引起社区居民健康危害的地方空气质量问题，鼓励地方政府向SCAQMD报告所有的空气质量投诉；参与社区和企业活动，市议会会议以及其他地方和区域论坛。 2006年，SCAQMD与空气资源管理局，加州政府联合会以及环境团体共同推动了加州议会32号令的出台，为配合这一法令还推出了加州参议院375号法令、加州议会1493号法令等具体执行法令。SCAQMD和空气资源管理局、南加州政府联合会制定了洛杉矶地区的地方法令、标准和规划。在洛杉矶都市区的污水处理中，政府间签订合约促进都市区污水处理的区域协调，如洛杉矶在筹建污水处理厂时与周边城市进行了广泛磋商，最终与29个城市签订合约。洛杉矶市投资46亿美元，兴建日处理能力为4.5亿加仑的污水处理厂，其他29个城市有偿共享这项环境基础设施。 （二）社会主体的协同参与 洛杉矶大都市区的雾霾仅靠政府治理是不够的，还需要得到社会各方的支持和积极参与。 1.科学家的参与 为了揭示洛杉矶雾霾产生的原因，政府、非政府组织和科学家们积极行动，除了来自南加州大学、加州大学、斯坦福大学顶尖科学家的积极参与，还有许多科学家、工程师自愿投身到空气污染的治理中。 1948年，丹麦裔化学家海根斯密特开始着手研究洛杉矶的雾霾问题，最终结论指向汽车尾气。此后，拉森领导下的洛杉矶郡空气污染控制区开始把工作重点放在汽车尾气和石油企业的废气治理上。为研究雾霾形成的原因，先后有98个实验室以及美国化学协会、企业化学家协会、美国医疗协会和其他的一些科学组织参与其中。 2.企业界的参与 除了科学家的积极参与，一些企业也积极参与其中。例如，大型电力企业——南加州爱迪生公司，从环境污染者变成了环保行动的领导者。1955年，爱迪生公司因违反有关区域清洁空气的法规受到处罚。此后，该公司拨款进行设备改造，先后更换了启动控制装置和其他一些设备，并要求供应商提供燃烧更加充分的天然气以代替火力发电；福特、克莱斯勒、通用等大牌汽车企业也积极行动，减少碳氢化合物排放，提高汽车单位耗油量行驶里程。此外，还有一些南加州的企业积极参与空气污染排放交易，排放指标在芝加哥期货市场公开挂牌，进行交易，目前的年交易额已经高达10亿美元。 3.社会公众的参与 加州市民很早就意识到了空气污染的危害，为此他们不断向政府施压。加州市民还积极参与南海岸空气质量管理区的决策。SCAQMD通过召开听证会、研讨会等形式，广泛听取市民意見。在听证会上，任何人都可以作证或者提交书面批评意见，投票决定采用建议的规则或修改。SCAQMD还建立了精确的公众记录，以便公众查阅。 区域环境治理既需要政府部门之间的紧密合作，也非常需要民间团体的监督。南加州的环保组织对空气质量非常重视，SCAQMD主动与环保团体共同推进了加州议会32号令的出台。该法令提出，到2020年加州及其下属各地方的温室气体排放必须下降到1990年的水平。由于公众和民间团体的支持，这一激进目标因此在法令中被保留下来。2010年，近千家大学、企业和商业机构自发成立了民间组织——加州环境行动注册会。注册会鼓励会员制定切实可行的节能减排计划，制作空气排放清单，核算空气污染和温室气体排放总量，并且共享有关数据，以便第三方核查和监督。 （责任编辑：李静敏） |
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