| 标题 | 分权、地方政府债务与金融风险 |
| 范文 | 摘要：文章梳理了地方政府债务规模及结构状况，并对其与金融风险的关联、制度成因等进行分析，结果显示，地方政府债务规模并不一定引致风险，债务结构不合理才是金融风险的重要诱因，而这是一系列制度变迁的结果，为此，我国必须“顶层设计”、协调推进行政管理、财政和金融体制改革，并坚持金融集权化方向。 关键词：分权；地方政府债务；金融风险 近年来，地方政府债务问题一直是学界、业界关注的焦点，其中一个重要方面为地方政府债务是否会引发金融风险，在主流观点中，强调风险态势的不绝于耳，诚然，现阶段我国地方政府债务规模较大，且增长速度明显，但是否已经成为经济体系潜在风险来源，还需综合权衡。基于审计署及估算数据，本文对地方政府债务、风险及其制度成因进行探讨。 一、 地方政府债务规模与风险 在新《预算法》颁布之前，我国并不允许地方政府举借债务，但为了弥补财政支出缺口，地方政府仍是通过多种途径规避了监管。尤其是2009年之后，地方融资平台公司大量涌现并快速增长，加上中央代发地方债券，地方政府债务规模迅速积累。 1. 地方政府债务规模状况。国内研究通常采用三类指标衡量地方债务，一是债务率，指地方债务余额与地方政府综合财力的比值；二是负债率，指当期债务收入与GDP的比值；三是债务依存度，指当期债务收入与财政支出的比率。根据审计署，我国债务率始终维持在110%附近，但其没有区分直接债务和或有债务。2007年以来政府负有担保责任债务、可能承担一定救助责任债务转化为政府直接债务的比率最高为19.13%和14.64%，按此比例折算或有债务后，债务率维持在80%左右，与IMF的债务率控制范围相比，我国地方债务处于可控状态。 探讨我国地方债务问题离不开两个重要节点，一是地方融资平台，二是土地财政。在不允许地方政府举债的制度下，地方融资平台成为地方政府获取基础建设资金的重要途径。根据审计署，2010年末地方融资平台债务占政府负有偿还责任债务的比重达46.75%，其中银行贷款占平台债务的50.76%，约2万亿元，过度依赖银行贷款已经成为触发金融风险的潜在因素。我国“土地财政”以2003年为分水岭，相继经历“土地财政1”和“土地财政2”两种模式（殷剑峰，2013）。“土地财政1”是一种土地要素与资本要素、劳动力要素相结合的开发区模式，尽管加快工业化进程，但也带来经济过热和通货膨胀等问题。“土地财政2”源于1999年的住房市场化改革和2002年的“招拍挂”土地体制改革，主要发挥两点作用：一是以土地抵押获取银行贷款、发行城投债；二是作为财政收入来源偿还地方政府债务。根据审计署，2012年末11家省级、316家市级和1 396家县级政府许诺以土地出让金偿还的债务规模达3.5万亿元，占三级政府负有偿还责任债务规模的37.23%。 2. 地方债务规模不一定引致风险。随着地方政府债务规模的膨胀，一些问题陆续暴露出来，一是地方债务规模不断挑战实际偿债能力，二是银行等金融机构持有大量的地方政府贷款存量。国发19号文后，关于地方融资平台的讨论便集中在债务风险方面，一些部门也相继采取措施限制地方融资平台新增债务，但这并不意味着地方政府债务规模必然引致风险。其一，地方政府债务规模指标仍处于警戒线以下。根据审计署，无论是地方政府的负债率还是债务率均低于国际常用标准；从地方政府资产负债表看，自2007年以来净资产均为正值且处于上升趋势，至2013年达到70.02万亿元（李扬等，2015），发生债务危机的概率较小。其二，地方政府仍然具备偿债能力。当债务资金形成资产后，地方政府清偿能力便取决于收入状况和未来现金流，而地方政府债务形成的优质资产通常都有比较稳定的现金流；地方政府用来清偿债务的收入包括预算内收入和预算外收入，仅以预算内收入衡量偿还能力并不科学。但需注意的是，“上游垄断、下游高度竞争”的住房市场可能强化地方政府谋取土地出让收入最大化的动机，而这种“寅吃卯粮”方式不可持续。其三，基于地方债务存量的贷款风险评估并不合理。地方政府债务大幅提高贷款风险存在两个前提：地方政府违约、金融机构资产负债管理能力不足，事实上，2003年以来银监会不断强化贷款监管，银行也不断完善审贷流程和内控制度。总之，地方政府债务规模大、增速快并不意味着财政、金融风险，尤其随着大量政策文件出台，地方债务存量逐渐得到有序处置，新增债务也被纳入严格监管，地方债务问题处于可控状态。 二、 地方政府债务结构与金融风险 虽然地方政府债务整体可控，但仍存在一些不稳定因素，主要表现在债务结构方面，例如债务期限结构、债务资金来源、债务区域分布等，而这些问题最终可能会通过“流动性”影响金融稳定。基于这一思路，本节简单分析地方债务结构及其与金融风险的关联。 1. 地方政府债务期限结构不匹配。债务期限指债务偿付时间的长短，根据审计署，2013年6月负有偿还债务余额中约81.24%在2013年～2017年到期偿还本息，其中两年内到期的债务占比达61.87%，我国地方政府短期、中期债务占主导地位；但在资金投向上，市政建设、保障性住房等长周期工程占较大比重（74.73%），期限不匹配已成为地方债务的主要风险点。表现之一，资产形成能力受限，中、短期债务直接制约地方政府利用债务资金形成资产的效率、以及调整资产结构的可能性，一方面地方政府难以获取长期建设资金，另一方面囿于到期偿付压力，新增债务资金多被用于偿还旧债，难有充分空间去提高资产效率、调整资产结构。之二，偿债能力难以持续。一般情况下，债务期限越短，集中到期偿付债务引发的流动性风险越大。我国地方政府偿债资金主要源于税收、土地出让金、项目收益等，由于税收受预算约束作用有限，项目收益囿于资产形成效率难以及时提供变现收入，土地出让金便成为多数地方政府的依赖，但受房市行情、土地资源有限影响，土地财政并不可持续；此外，中短期债务的集中到期也致使地方政府难以充分调动各类资源，加大金融机构的流动性风险。之三，地方政府资产负债管理能力有待提升。自从李扬等（2015）等编制以来，政府资产负债表便为分析地方政府债务风险提供独特视角，从理论上看，资产负债管理不仅要求资产与负债规模对称，还要求结构对称，但当前地方债务与资产间存在严重期限错配；从财务上看，短期债务更可能形成当期应偿债务，地方政府应专门筹措流动性予以偿还，尽管可能不会产生偿付风险，却会引致流动性不足。 2. 银行信贷主导地方政府债务结构。在我国地方政府债务资金中，贷款、发行债券是最主要的两种方式。根据审计署，2010年、2013年6月末银行贷款占比则分别达79.01%和56.56%，明显的“一支独大”。这既与我国间接融资占主导的金融结构密切相关，也离不开地方政府和银行、信托公司等金融机构的复杂关系。从影响看，这种债务结构更具风险性。其一，引致信用持续膨胀。根据信用创造机制，银行在发放贷款的同时，会产生数倍的“派生存款”、创造大量社会信用，“影子银行”体系更进一步加剧这一过程。其二，信息披露程度较低。银行贷款通常采用“一对一”谈判方式确立，具备显著的信息不对称特征，而地方政府贷款通常以土地或政府信用作为担保，银行在贷款审查、及时监督、持续监督等方面并不尽心尽力，加之地方政府与银行等机构之间的复杂关系，公众难以获取银行贷款相关信息。其三，债务融资成本更高。贷款利率通常由银行在权衡成本、盈利基础上，根据基准利率加权而成，尽管能在一定程度上降低地方政府融资成本，但整体看，仍高于“城投债”和地方政府债券。其四，可交易程度较低。银行贷款属于非标产品，各笔业务在贷款条件、利率水平、金额等方面存在明显差异，基本上处于不可交易状态，信贷资产证券化对盘活银行信贷存量具有推动作用，但由于起步晚，发展面临诸多制约。迄今财政部多次推进地方政府债务置换，既有助于银行盘活存量信贷资产，也利于地方政府积累发债经验，为债券融资的常规化奠定基础。 3. 地方政府债务区域结构不平衡。在《中国宏观经济运行报告（2013～2014）》中，课题组发现我国地方政府债务的分布情况并不符合一般规律。通常情况下，越贫穷的区域债务越重、越基层的政府债务越重，但我国东部地区的地方政府债务占据近45%（2013年），且地市级政府成为债务“重灾区”，2013年6月债务占比近41%。地方债务越集中，偿债压力越大，违约风险越高，对金融体系的冲击也越强烈。从省级分布上看，2010年末我国东、中、西部地区债务余额分别占49.65%、23.06%和27.29%，到了2013年，该比重成为44.85%、24.64%和30.51%，尽管东部地区仍占据主要地位，但中、西部地区增长更快。从各个省份看，江苏和广东、湖南和湖北、四川和重庆分别是东、中、西部政府债务规模最大的两个地区，对比同期各省GDP可知，这些省份基本上均为该区域的经济增长中心。从不同层级政府看，2013年6月省、市、县三级政府债务占比29.03%、40.75%和28.18%，市级政府债务仍占主要地位，但县级债务增长速度更大。县级比市级、市级比省级可支配的财政资源更为有限，债务偿付风险也更高。 三、 分权体制与地方政府债务问题 改革开放后，我国在经济发展上创造一个“增长奇迹”。学界提出诸多解释，如创新说、技术进步说、劳动力转移说等，但有两点不容忽视：其一，地方政府在其中扮演重要角色；其二，有效的体制变革形成政策红利，提升了经济效率。地方政府债务问题便是这两方面作用的结果，既涉及中央与地方关系，也关乎政府与市场边界。 1. 行政管理体制改革。自1982年起，我国相继实施七次行政体制改革，所处环境不同，每次改革重心也不一样，其中的地方政府职能与地方官员晋升机制改革，有助于理解地方政府发展经济的强烈动机，也利于了解地方官员在发展经济中的过度举债等行为。 我国行政体制改革始于1982年，但首次明确转换政府职能是在1988年，但直至2013年，我国才着重强调向市场放权、向社会放权、向地方放权。我国地方政府职能改革采用“摸着石头过河”，从最初的地方政府机构改革到目前切实的地方政府职能转换，背后凸显两个逻辑，其一地方政府职能转换是为适应社会主义市场经济建设，其二中央不断向地方放权让利。在这个框架下，地方政府积极推动本地经济发展，但仍存在偏重经济增长、过度介入微观主体活动等，这也凸显地方政府职能转换逻辑及向服务型政府过渡的必要性。 我国地方官员激励机制历经两次重要调整，一是1980年党中央提出干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”，我国开始探索纵向分权、横向分类；二是20世纪80年代末，我国开始构建官员能力和绩效评估及相应的奖惩制度，并逐渐形成一种“压力型体制”（杨雪冬，2012）。十一届三中全会后，我国确立以经济建设为中心，地方官员之间的竞争便集中在经济增长、财政贡献率上，表现在外便是围绕GDP的标尺赛、锦标赛或资格赛等。这一机制取得显著效果，有效激励了地方官员发展经济。但其负面效应也不容忽视，其一多重任务下的激励扭曲，如过分追求GDP增长而忽视民生和环境、热衷政绩工程等；其二容易形成利益集团，如地方保护主义等；其三滋长消极怠工甚至腐败思想，未胜出官员的晋升前景可能不乐观，加之强制退休制度等，部分官员的晋升激励逐渐弱化甚至消失，沦为“掠夺之手”。此外，我国各省区之间的经济基础差异较大，如果仅以经济增长考核政绩，落后地区的官员可能会失去发展经济动力。2013年以来，地方官员激励机制呈现一些变化，如在政绩考核中引入绿色GDP、居民收入和增长、群众满意度，优先选拔在艰苦落后地区取得成绩的官员等。但需看到，这些更多是技术性调整，并非制度层面改革，效果比较有限。 2. 财政分权化改革。改革开放后，我国财政体制经历两次重要改革，其一1980年“行政性分权”，其二1994年“经济性分权”，后者内容有四点：一是根据事权划分，合理地确定各级政府的支出范围；二是根据事权与财权匹配原则，划分中央税、地方说和共享税，并设立中央和地方两套税务机构；三是科学核定地方收支数额，实行规范的税收返还和转移支付制度；四是健全分级预算制度，硬化各级财政预算约束。分税制改革后，我国初步形成了适应社会主义市场经济的政府间财政体制，为后续的预算管理改革、所得税收入分享改革、出口退税改革、“三奖一补”政策、“省直管县、乡财县管”等奠定了扎实基础。历次改革增强了中央的调控能力，促进区域间的协调发展，同时理顺了中央与地方的分配关系，并建立健全分级预算制度、强化地方财政预算约束。但其并未对过多涉及省级以下地方政府之间的事权、财权划分，在“增量调整、存量不懂、双规并行、逐步到位”指导下，各省在辖内地方政府采取多样财政体制，过渡性特征明显。此外，改革后的地方财政支出占国家财政支出的比重不断攀升，至2013年达到85.4%，而地方财政收入占比却一直维持在50%左右；从财政收支差额看，2007年之后两者之差大幅下降，并于2010年成为负值，这也从直观上印证了地方政府举债的重要原因，即分税制改革后事权下放、财权上收形成的“入不敷出”。 3. “分权与集权”交互式金融体制。改革开放以来，我国金融体制历经三个阶段，其一，1979年～1993年，处于金融分权阶段；其二，1994年～2003年，处于金融集权阶段；其三，2003年至今，金融体制呈现分权化倾向。从发展节点来看，金融体制与财政体制改革几乎同步进行，但两者之间的演进路径却相差较大，对地方政府行为、进而金融体系稳定的影响也存在差异。 在第一阶段，我国地方政府干预金融体系的动机和能力显著提升，表现之一地方政府对专业银行的地方分支有较大影响力，之二各省地方政府设立大量非银行金融机构，之三货币、债券和股票等金融市场大多“自下至上”发展起来，除了沪市、深市，各地设立大量资金拆借中心、证券交易中心。受此影响，银行资金大量参与固定资产投资，加剧银行体系的流动性风险，同时引致“超贷”、高通膨现象。人行监管效果也不显著，原因在于地方政府对人行分支拥有较大影响力，央行宏观调控目标、手段、机制等也不成熟。针对金融乱象，中央自1994年起开始有针对性地清理，首要目标便是弱化地方政府的金融干预能力、建立行之有效的金融约束机制（殷剑峰，2013），经过整顿，地方政府支配金融资源的能力受到严格约束，银行过度竞争也得到有效限制，金融集权改革有效约束了地方政府杠杆行为及其引致的信用膨胀。然而，2003年后我国经济金融形势发生显著变化，如非金融企业债券规模大幅膨胀、“影子银行”迅速扩张等，对集权式金融监管产生深刻影响。尤其是影子银行，实质为银行信贷之外的信用创造机制，导致中央对地方的金融约束不断弱化。原因在于以机构监管为重心的分业监管容易造成监管竞争或空白，而地方政府主动实施的“自下至上”式金融改革，从温州等的金改试点，到上海国际金融中心建设，再到地方政府债券“自发自还”试点，尽管延续“摸着石头过河”的谨慎，却也凸显地方政府对金融管理权的渴望。从现状看，小额信贷、担保公司等地方性金融机构已经划归地方政府监管，金融分权倾向不断强化。 四、 总结及启示 自20世纪80年代起，我国便逐渐推动行政体制、财政体制和金融体制变革，目前形成了行政体制集权、财政分权和金融集权的制度形态，这一制度组合影响了地方政府债务融资行为和金融资源配置，并最终造就了1994年以来、尤其是进入新世纪后的经济增长奇迹。然而，2003年以来的金融分权化倾向正在改变这一现状，尤其是进入经济新常态后，（财政分权，金融分权）组合正在导致现行增长方式的不可持续，同时也带来了突出的地方政府债务问题以及潜在的系统性金融风险。这意味着，地方政府债务及潜在风险并不只是行政体制、财政体制问题，也是一种金融现象，如果要有效解决，必须“自上至下”、“顶层设计”体制改革方案，必须协调推进行政管理、财政和金融体制改革，并坚持金融集权化方向。 参考文献： [1] 李扬，张晓晶，常欣，等.中国国家资产负债表2015——杠杆调整与风险管理[M].北京：中国社会科学出版社，2015. [2] 刘迎秋，吕凤勇，主编：中国宏观经济运行报告（2013～2014）[R].北京：社会科学文献出版社，2013. [3] 杨雪冬.压力型体制——一个概念的简明史[J].社会科学，2012，（1）. [4] 殷剑峰.关于我国财政金融体制改革“顶层设计”的思考[J].比较，2013，（2）. 作者简介：陈松威（1987-），男，汉族，河南省扶沟县人，中国东方资产管理股份有限公司博士后科研工作站、中国人民大学财政金融学院博士后科研流动站博士后，研究方向为宏观金融与政策。 |
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