| 标题 | 浅析我国推行权责发生制政府报告体系的原因、历程及制约因素 |
| 范文 | 卢侃怡 [摘 要]自新中国成立以来，我国政府会计一直沿用收付实现制的传统会计核算方式，然而随着社会的不断发展，以及改革开放后市场经济日益繁荣，传统收付实现制的弊端逐渐凸显。为了推动财政管理改革，防范财政风险，促进政府财政收支透明化，顺应世界变革的趋势，我国政府会计的确认基础应逐步向权责发生制转变。同时，我国推行权责发生制政府报告体系还面临着成本高、难度大、人才不足、制度体系不完善、监督体系缺失和利益既得者施加阻力等方面的问题。基于此，本文重点分析了我国推行权责发生制政府报告体系的原因、历程及制约因素。 [关键词]权责发生制；政府会计；财务报告 doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.08.017 [中图分类号]F810.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）08-00-03 1 我国推行权责发生制政府报告体系的原因 1.1 推进权责发生制政府报告体系的必要性 1.1.1 反映政府负债状况，防范政府债务风险 政府会计权责发生制改革是防范政府债务风险的必要措施。现金基础系统只记录实际支付的部分，不涉及未以现金支付的或有负债部分，从而不能真正反映隐性负债，成为地方甚至中央政府的财政隐患，影响我国经济的进一步发展。近年来，政府部门承担的或有负债不断上升，制约很多地方财政的长远发展。权责发生制将应属当期的收入和费用都纳入当期的收入和费用，便于制订针对性的解决方案，防范各种风险。 1.1.2 建立绩效评价体系，改善政府绩效管理 绩效评价和绩效管理是近年来行之有效的政府评价方式。单纯的收付实现制不能准确反映现金收付与收入、费用之间的关系，无法对其进行恰如其分的费用分配和核算，导致财务信息的一贯性和可靠度不足，政府运行成本模糊不清，不利于正确评价绩效与成本之间的关系。会计制度改革则紧密联系了产出预算与权责发生制预算，使成本与政府绩效之间紧密相关，有利于实现权责匹配，促进全面绩效管理改革。 1.1.3 实现财政收支透明化，强化社会公众监督 随着全球政府不断深入改革，公众的信息公开意识也不断增强，要求政府财政透明化的呼声愈来愈强。权责发生制改革不仅能整合政府财务资源，还要求政府积极履行公开义务，形成透明的会计系统，将各种财务展现在社会公众面前。基于此，公众便能快捷地获取政府相关综合信息，譬如资产的使用效率、资源的储存状态等，有效监督政府受托责任的完成情况，有效提高了政府的公信力。 1.1.4 推动财政管理改革，提高现代化管理能力 采纳权责发生制作为政府会计核算的基础，全面助推了财政管理革新。一方面，提供了更科学的会计技术平台，使部门预算走向系统化和现代化；另一方面，加强了资产存量管理，推进国库集中收付制度进一步改革。在改革过程中，我国应进一步提高政府的现代化管理能力和環境应变能力，包括资产管理能力、盈余管理能力、长期决策能力、控制政府风险能力、运行成本管控能力、绩效管理能力和内部控制能力等，最终推动政府财政实现可持续发展。学者Kido认为，新公共管理中最重要的是政府财务信息系统改革，重点是采用权责发生制会计系统。 1.2 推进权责发生制政府报告体系的可行性 1.2.1 各方理论探索和制度本身具有优越性 面对现实需要，越来越多的国内外会计学相关工作者将研究焦点转向政府会计权责发生制改革。一方面，针对政府应收应付制改革的现状，撰写文章建言献策，进行深入理论探索；另一方面，学术界积极对政府会计制度改革发表肯定意见，勾画出改革的未来蓝图。与现金基础制度相比，权责发生制具有明显的优越性，不仅能真实映政府的负债状况，防范政府债务风险，还能推动政府建立科学合理的绩效评价体系，改善政府绩效管理。此外，权责发生制有利于实现政府财政收支公开化，加强社会监督、舆论监督和公众监督，推动财政管理改革，强化政府的受托责任。 1.2.2 西方实践先例和我国海南省的实践 海外部分国家引入权责发生制的做法，为政府会计改革的可行性提供了实践先例。美国、法国、澳大利亚等国在20世纪90年代初期率先在政府会计领域进行革新，许多发展中国家也开始逐步改革收付实现制。此外，我国在海南省的试点也从实践层面确认了政府会计权责发生制的可行性。2009年5月，海南省财政厅制定了《权责发生制改革会计核算办法》，启动了政府会计改革试点工作，创建“二位一体”的政府会计结构，将现行的会计制度加以整合和更新，为进一步深化权责发生制改革奠定了坚实的基础。 2 我国推行权责发生制政府报告体系的发展历程 2.1 1949-1998年：以收付实现制为基础 新中国建立以来，中国经济的管理方式一向以计划经济为主，政府会计制度存在较浓的计划经济色彩，预算会计一直遵循实收实付的原则。这一制度意味着收入基于现金流入，支出基于现金流出，且收入和费用是独立存在的，无须进行配比。 2.2 1998-2009年：关注权责发生制，理论探讨 随着改革开放不断深入，国内市场和国外市场进一步扩大，市场经济进一步发展，现金基础制的弊端逐渐显露出来。21世纪末，西方部分发达国家率先采取改革措施，开始在政府会计中引入应收应付制的概念。为了顺应时代潮流，满足当时的国情需要，自1998年以来，中国开始对实行成本核算的事业单位采用会计业务收支的权责发生制。2001年12月，财政部印发了《财政总预算会计制度暂行补充规定》，明确规定财政总预算会计核算以收付实现制为主，但中央财政总预算会计的个别事项可以采用权责发生制，并以列举和兜底的方式进一步说明了其中的个别事项。 2.3 2009年至今：引入权责发生制，试点实践 在前期理论研究的基础上，海南省财政厅率先启动了政府会计改革试点工作。海南省农业厅和海南省医学院作为首批试点单位，开始在政府会计中运行应收应付制。2009年11月，财政部发布了高校和医院会计制度的征求意见稿，标志着我国政府会计改革中双基础制度的发展趋势。从2011年起，在财政部的部署下，我国以北京市、天津市等11个省市作为试点基地，开展初步试编工作，并在2012-2014年不断扩大试编规模，在很多省市开展试编实践工作。2014年，财政厅颁布《预算法》，规定各个层级的政府财政部门在每个年度都要开展政府综合财务报告编制工作。2014年底，国务院批准了国发[2014]63号批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，并在2015年底发布《政府财务报告编制操作指南试行方案》，为2016-2017年开展试编实践工作提供了有力支撑。同时，《改革方案》中也明确指出，到2020年我国政府将构建具有中国特色的政府综合财务报告制度。 3 我国推行权责发生制政府报告体系的制约因素 3.1 成本高，难度大，人才不足 为了实现会计基础从完全的支付实现系统转移到应计系统，政府需要投入大量的人力、物力和财力，使改革面临着高构建成本和高运行成本的桎梏。同时，政府会计改革以及未来政府会计行业需要大量的高素质专业人才，人才短缺已成为制约我国政府会计改革的重要瓶颈。具体来看，操作层面的难度又可被划分为以下3个维度。 3.1.1 会计准则制度不完善 目前，我国的会计准则制定得不够细致，对实践工作的指导性不强。在政府经济事项事务的会计处理方面，没有明确的规定和完善的操作指南；现行的一般预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度之间存在较大的差异，会计政策和会计估算工作难以统一。这些因素都不利于政府部门在会计工作中引入权责发生制，给未来的改革工作带来了很大的挑战。 3.1.2 综合财务报告编制难 我国政府财务综合报告编制难主要体现在两个方面：第一，我国财政信息化建设的集成度不高，面临财务信息碎片化、财务信息系统破碎化的问题；第二，我国的预算系统、会计系统、其他财政管理系统不仅繁杂，而且彼此独立，难以实现数据共享。如果从各种信息系统中提取数据编制政府综合财务报告，則可能面临数据丢失的风险，也会出现数据扭曲和重叠问题。此外，手动汇总和处理大量数据需要很长时间，容易出错，会给改革带来困难。 3.1.3 资产负债价值评估难 资产负债价值评估既是政府会计工作的重点也是难点，政府固定资产和其他资产及负债的估价仍然是一个亟待解决的难题。随着资产确认条件发生变化，政府资产范围不断扩大，增加了资产计量工作的难度。此外，我国政府还没有一套科学合理的评估标准与方法来衡量地方债务和资产。比如：很多固定资产都是陈年旧物，年代久远且经过数据再三修改，其准确度有待提升；价值管理和数据储存落后可能造成历史数据和资料丢失。 3.2 制度体系不完善，监督体系缺失 3.2.1 出现制度漏洞 权责发生制的会计基础是20世纪末才兴起的制度，无论是实践还是理论层面都没有符合我国国情的先例以供参考，因此，管理者对制度运行过程中可能出现的问题以及制度存在的偏差和缺陷缺乏全面认识，导致制度体系存在漏洞。当制度漏洞制约管理进程时，人治就会代替规治，但人治存在很多弊端，可能导致政府形成新的财务风险，制约政府的长远发展。 3.2.2 监督缺失 监督是确保一项改革顺利落实而不可缺少的一环，然而我国尚处于经济社会发展的转型期，法律法规存在缺失漏洞，机构设置的各个维度也不完备。就会计制度改革而言，政府会计工作者长期处于政治环境中，既能增强他们的专业性和职业性，也会出现贪污腐败的可能性。因此，加强监督具有重要的意义，能够保障财务数据的真实性和客观性。 3.3 冲击现有体制，利益既得者施加阻力 3.3.1 冲击现有财政制度和信息披露制度 政府会计制度改革不可避免会涉及相关管理制度，其中重要的有财政体制和政府信息披露制度。因此，政府不仅要按照应收应付的原则处理相关经济业务，还要向公众充分披露使用资金的信息，接受全方位监督。此外，由于会计制度综合财务报告的编制时间较长，会影响信息支持决策的及时性，影响政策的时效，成为改革中的阻力。 3.3.2 冲击利益既得者的阶层利益 改革的最大阻力往往是既得利益者的抗拒，政府会计权责发生制改革也是如此，必然牵扯各方利益间的博弈，以及各部门和组织间的利益调和。利益既得者往往是改革中的主要力量，若抗拒改革，不予配合，施加阻力，就会使我国推进权责发生制政府报告体系的任务更加艰巨。 主要参考文献 [1]崔学刚，叶康涛，荆新，等.权责发生制、政府会计改革与国家 治理——第六届“政府会计改革理论与实务研讨会”综述[J].会计研究，2015（7）. [2]冯任佳.关于建立权责发生制政府综合财务报告制度的思考[J].经济研究参考，2014（5）. [3]邬励军，吴昊华.政府会计改革——论权责发生制的引入[J].会计之友，2013（1）. [4]喻凯.浅析权责发生制政府会计改革的难点与对策[J].财会研究，2012（3）. [5]王敏.中国政府会计权责发生制改革论析[J].中央财经大学学报，2007（9）. [6]陈穗红，金介辉，石英华.论我国政府会计权责发生制的应用问题[J].财政研究，2004（11）. [7]晋晓琴.中国政府会计引进权责发生制的必要性和可行性[J].经济与管理，2005（3）. [8]王艺婷.浅谈权责发生制在我国政府会计中的应用、沿革与发展[J].财会学习，2018（29）. [9]戴红迎.关于政府会计权责发生制改革的研究[D].厦门：厦门大学，2014. [10]周传猛.权责发生制政府会计研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013. [11]陈剑.事业单位财务核算引入权责发生制利弊谈[J].会计之友，2007（12）. [12]李建发，张国清.国家治理情境下政府财务报告制度改革问题研究[J].会计研究，2015（6）. [13]张丽娜.论政府会计应用权责发生制的实践难点及对策[J].财经界，2016（16）. [14]徐捷.我国推行权责发生制政府综合财务报告的困难和政策建议——以英国为借鉴[J].经济研究参考，2017（35）. |
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