| 标题 | 经济新常态下地方金融监管问题及对策分析 |
| 范文 | 郭艳斌 彭述新 郑利文 摘 要：国内经济金融面临新形势，经济下行压力有所加大，金融风险与监管等问题成为国家和地方应对挑战的重点。尤其区域性金融风险是地方经济可持续发展不可忽视的环节。但是地方金融监管由于存在认识和实施途径等方面的缺位和不足。基于对地方金融风险存在的问题和原因的归纳分析，从而提出加强地方政府金融监管法律体系、健全地方金融监管体制、建立人才培养长效机制等建议措施，以促进地方金融监管高质量发展，实现金融可持续良性循环发展。 关键词：金融风险;地方金融风险;监管体系;地方金融监管 中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.34.048 近年来，面对复杂多变的国际形势和自2014年以来日益加大的国内经济下行压力，各种金融风险在经济中产生的影响已经十分凸显，并呈现行业和地区集中的情况，其中地方债务风险国家通过政策和法律提出“防止发生系统性金融风险是金融工作的根本性任务，也是金融工作的永恒主题。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置”。在此背景下，国家在全国第五次金融工作会议根据现实情况对地方金融监管做出了相应的部署，同时明确要求不断加强地方金融监管协调、补齐地方金融监管短板，进行地方金融的风险规避，并采取科学合理的防控措施，以促进经济结构优化升级和发展模式转变，维护金融稳定的恒久主题，坚守住不发生系统性区域性金融风险底线，有力推进经济可持续健康发展。地方金融监管机构如何及时、有效地采取科学合理的措施防范和化解金融风险成为当前的一项重要课题。 1 地方金融监管的发展进程 1.1 地方金融监管的内涵 地方金融监管的内涵可以简单地理解为，地方政府加强金融监管时，须在中央事权的前提条件下，按照中央的统一规则，强化地方监管责任，完善金融监管问责制度。地方金融的主管部门所采取的监管行为须在中央政府制定的一系列法律法规以及各级政府所制定的金融监管政策的范围内予以实施，不得“越界”，并对地方所有包括小额贷款公司、典当行、融资租赁公司等金融机构进行科学合理的监督与及时高效的管理。这样做的目的在于为地方金融机构的运行营造良好氛围，建立和维护一个稳定、健全和高效的金融体系，保证金融机构和金融市场健康发展，从而实现促进经济发展和稳定这一经济目标。 1.2 地方金融监管的发展历程 萌芽阶段。自我国“一行三会”金融监管体系建立后，地方金融监管就随之形成。2008年波及全球的国际金融危机爆发后，在中国又出现了新一轮的投资贷款高潮，特别是地方政府融资平台的快速发展，小贷公司是我国地方政府审批设立的第一批类金融机构。这成为地方政府金融监管职能进一步提升的起始。 初步发展阶段。地方金融监管进入规范化发展。2011年，“十二五”规划首次提出了地方金融管理体制改革，以防范金融风险。2017年，第五次全国金融工作会议提出，地方政府加强金融监管时，地方政府要按照中央所制定的一系列法律法规以及政策原则行使职责，强化属地风险处置责任。 逐步完善职能和体系阶段。2018年3月13日，党的十九届三中全会上审议通过的《国务院机构改革方案》。在此方案中，决定将中国银行业监督管理委员会与保险监督管理委员会的职责予以整合，组建成为中国银行保险监督管理委员会（简称“银保监会”），与中国人民银行、中国证券监督管理委员会合称为“一行两会”，共同接受国务院金融稳定发展委员会的监管协调。这标志着 “一委一行两会”取代了运行长达15年的“一行三会”金融分业监管模式。新的金融监管架构消除行业监管“壁垒”，弥补目前市、县一级保险业监管的“真空”。自2018年下半年以来，各地方陆续建立了金融监管局，将之前一些在地方设立的游离于监管部门监管外的类金融机构纳入地方监管范围。 2 地方金融监管存在的问题 2.1 地方金融监管法律体系断层 科技和经济创新的日新月异，涌现了很多有别于传统金融定义的机构，比如：小贷公司、担保公司等金融公司。但是现有相关法律体系和政策对于新兴的金融机构及其活动的规范仍处于空白。小贷公司、担保公司以及股权投资基金等监管的法律，地方政府金融监管的法律制度缺失，出现了法律体系上的断层。金融业基本法律中没有地方政府金融监管职责的规定，从而使得这类新型金融机构游离于现有正规监管法律体系之外，出现“有人批、无人管”的情况。 2.2 地方政府部门对金融监管认识不足 地方政府对金融监管的认识由于种种现实局限性而有所偏差。主要表现在几个方面：其一，认为金融监管部门无权监督地方政府。这可能导致地方政府监管部门干预金融机构的各种业务。第二，政府不必参与金融监管，认为金融监管是中国人民银行、银保监会和证监会的事。受此观念的影响，地方政府对金融监管的支持力度远远不够。一方面，由于各级地方政府主要关心的是当地的经济发展速度，因而对金融工作的重点聚焦于金融机构是否能为地方经济发展提供贷款及其支持力度的大小。另一方面，由于金融监管受宏观调控和风险防范的影响，往往制约着金融机构过度的信贷扩张和大量风险性的投资和融资活动，这无形中使地方政府不理解，支持或配合监管机构的金融監督。第三，对地方金融机构的管理存在着重视利益而轻视风险的现象。地方经济发展固然重要，但也不能忽视在经济发展过程中可能面临的金融风险。要想实现地方金融可持续发展，必然要求地方政府在注重发展经济的同时也绝不忽视金融风险防范。 2.3 地方政府缺乏正确引导 地方金融监管是否科学高效在很大程度上取决于地方政府。各级地方政府根据“因地制宜”的原则适当地采取一些合理的干预和调控政策不仅能够激发金融机构的积极性并推动其不断发展完善。然而，目前我国大多数地方金融机构缺乏地方政府的正确引导，也未曾享受到地方政府提供的任何奖励措施，以及地方各级政府一些“不作为”、“少作为”也阻碍地方金融环境的改善，地方金融发展仍然没有实质性地进步。除此之外，由于受到传统金融管理模式的影响，旧的管理制度“根深蒂固”，许多地方政府仍然将其“奉为经典”，对之“趋之若鹜”。在新的经济背景下，管理模式和发展需求的不相匹配对地方金融机构的健康发展起到了极大的阻碍作用。 3 地方金融监管问题的原因分析 3.1 金融法制建设不够完善 我国制定了多部金融相关法律法规。但也存在很多局限和不足。一方面，金融监管法律内容方面十分笼统不全面，且法律层级较低，在地方金融监管实际执行过程中很难作为地方执法的主要依据，即：地方金融监管法律基础的可靠性不足，可操作性不强、信服度也不高。另一方面，金融机关的相关机制未健全。全国第五次金融工作会议中，虽然明文规定了“赋予地方政府金融监管职责”、“负责地方金融机构的风险防范处置”等监管原则，但相关配套执行制度和细则因为种种不可控因素仍未出台。例如金融监管和金融机构市场退出机制方面仍不完善，存在着“滞后性”等特点;金融监管法律体系方面缺乏风险防范机制;约束问责机制的法律法规缺位，再加上中央金融监管部门与地方金融监管部门之间的协调联动作用效果不佳，也导致地方金融监管效率低下，监管压力急剧倍增。 3.2 现行监管体制的内生缺陷 世界上没有最完美的监管模式，任何一种监管模式都是优劣并存的。我国现行的监管体制就存在着诸多的内生缺陷，主要表现在以下两个方面：一是中央与地方的工作机制并不能统筹兼顾，其监管行为存在着偏差，且监管职责落实不到位。从中央金融监管部门和地方金融监管部门的侧重点来看，中央金融监管部门的侧重点在于規避整体上的金融风险，而地方政府金融监管部门的侧重点在于关注地方局部性的经济金融发展，因而在金融监管中可能会存在着“重视发展轻视监管”、“重视审批轻视管理”的现象。二是地方金融监管缺乏长效的工作机制。大多地方金融监管协调机制采取的是临时性、单一性的方式，存在着“一事一策”和“专事专办”的现象。与此同时，地方政府在统筹协调地方金融监管中更加注重地方金融制度改革与发展，在推动建立地方金融风险防控方面却存在着的统筹力度远远不够，地方金融监管信息共享的频度、广度、深度不足等缺陷。 3.3 专业管理经验不足 近年来，随着地方金融的发展，地方金融机构的数量不断增加，地方金融监管人员存在着两方面的问题：一方面是地方监管人员在数量上不足，优秀的监管人员更是凤毛麟角，出现了金融机构与金融人才的不匹配，使得地方金融管理部门的管理者准入门槛的降低，以至于许多非相关专业人员可以进入金融管理部门参与金融管理，这些非专业人士对金融管理缺乏充分认识以及对金融业的整体发展也缺乏足够的了解，使得金融管理的质量不高。另一方面，地方监管人员在专业只是和实践技能都远远不够，因而在专业素养和实践经验等方面都难以满足现代地方金融监管的需要。即使受传统管理理念的影响，业务管理人员的管理方法比较落后、绩效管理的标准体系尚不完善以及对地方金融机构的发展状况不够了解等现状，使得金融管理质量不容乐观。 4 规范地方金融监管的措施 4.1 加强地方政府金融法律体系 完善的地方金融管理体制与法律护航密不可分。目前，地方金融管理机构在履行监管职责时，基本上没有类似的法律法规可供参考，因而只能学习中央金融监管部门的规章制度，从而导致其监管效率不高。因此，提高地方金融管理的效率迫在眉睫，地方政府可以采取以下措施：首先，不断完善对地方金融监管的立法工作，使地方金融管理机构在从事监管工作时能够实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”;其次，设定地方金融管理部门的管理职责和管理权限，进行明文规定，具体应该管哪些、怎么管;最后，授权相关部门出台一些管理细则，从而提升地方金融管理的效率及其可操作性。 4.2 健全地方金融监管体制 首先，完善金融办组织管理机构，不断提高监管效率水平。保证地方金融办监管的独立性，使其不同于地方政府的其他部门，上级监管部门与下级监管部门“各司其职”，上下监管部门之间相互监督，保证地方金融监管部门在监管上的自主权。第二，转变地方金融监管理念，注重发挥市场在监管中决定性作用。地方金融监管应以市场自由为主，以地方政府干预为辅，政府将侧重于对地方金融监管过程中出现的问题予以指导和协调，并鼓励地方金融监管的创新、兼顾地方金融风险预防和实现地方金融监管的有序发展。 4.3 建立人才培养长效机制 地方金融监管离不开人才。人才的数量和质量决定了地方政府金融监管的效率和水平。一名优秀的金融监管人员不仅需要有持续学习的动力和能力，而且还需要具备一专多能的水平，从而拥有足够的能力和水平来应对复杂多变的金融监管环境。然而，这样的人才是“可遇而不可求”的，无论是对中央政府来说，还是对政府部门而言，这类优秀的金融监管人才都是十分稀缺的。为此，政府必须采取有效的措施来培养这方面的人才，构建人才培养长效机制是实现人才增加的关键性措施。首先，地方政府不仅可以选择与中央监管机构，地方金融机构等金融机构合作的方式，还可以选择与地方高校、海外高校等高校合作的方式，不断引进高素质的管理人才以达到地方金融有效监管的效果。地方政府也可以开展监管人员的挂职锻炼，使其监管思想不断丰富。其次，制定相应的人才引进优惠政策，利用具有吸引力的政策源源不断的引进高素质监管人才地进入地方，从而使得监管队伍因为有“新鲜血液”的流入而日益壮大。第三，强化对监管人员的培训。通过对监管人员定期组织系统的理论或实践方面的培训，并制定出详细具体、科学合理的学习评估办法，从而提高监管人员的学习能力和工作水平。 参考文献 [1]张雪兰，何德旭.关于完善我国地方政府金融管理体制的思考[J].财贸经济，2011，（7）. 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