| 标题 | 农村土地集体所有制形成的历史必然性及其绩效 |
| 范文 | 李明秋 李雯 摘要：我国农村土地集体所有制的形成，是在当时特定的历史条件下，能够同时满足加快建立完整的工业体系和改善农业生产条件、提高农业生产力水平以及防止两极分化、维护社会稳定、巩固新生政权等多重目标下的一种理性选择，有其历史必然性和合理性。自农村土地集体所有制建立以来，该制度在我国社会经济发展的不同历史阶段，对于改善农业生产条件、确保农村社会的公平、公正、保护耕地、建立完整的工业体系等方面发挥了重要作用，并逐渐成为中国特色社会主义的重要组成部分。 关键词：农村土地;集体所有制;历史必然性;绩效 自中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调，改革应有底线思维，而坚持和完善农村土地集体所有制就是现阶段我国农村土地制度改革的底线。在2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中明确指出：“农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。”农村土地集体所有制已经内化为中国特色社会主义制度的重要组成部分。因此，正确认识农村土地集体所有制形成的历史必然性及其在我国发展的不同阶段所发挥的巨大作用，对于我们树立对农村土地集体所有制的制度自信，坚持走中国特色的社会主义道路具有重要意义。 一、 农村土地集体所有制形成的历史必然性 我国现行的农村土地集体所有制是在新中国成立之初废除封建地主所有制后所建立的农民土地所有制的基础上，通过开展农业合作化和人民公社化等运动而逐步建立起来的，并在改革开放以后经历了不断完善的过程。 1. 农村土地集体所有制形成阶段。我国农村土地集体土地所有制的形成是在新中国成立之初建立的农民土地所有制、实现“耕者有其田”的基础上，通过三次重大变革逐步完成的。第一次重大变革是1953年～1957年的社会主义改造阶段。本次变革经历了互助组、初级农业生产合作社和高级农业生产合作社三个阶段，其中在前两个阶段，农民仍拥有农村土地的所有权，变革的只是土地的经营方式，即在保留农民土地所有权的前提下，基于自愿和互利原则，通过土地等生产资料作股入社，由农民的分散经营转变为生产合作社的统一经营，农民作为合作社的一员参加集体统一劳动，劳动成果在扣除各种税费和提取一定比例的公益金及公积金之后，按照社员的劳动数量和质量及入社的土地等生产资料的多少进行分配。因此，初级农业生产合作社属于半社会主义性质的集体经济组织。直到高级农业生产合作社阶段，才将农村土地由农民所有无偿变革为合作社所有，即集体所有。将农村土地由农民所有变革为集体所有，由土地私有变革为土地公有，有其特殊的历史原因。我国在通过土地改革实现了农民土地所有制后，短期内有力地促进了农村经济的发展，農村经济也得以较快恢复，但随之也暴露了一些问题，主要表现在三个方面：一是农民分散所有、分散经营的小农经济，难以开展大规模的农田水利及土地平整等农业基础设施建设。“水利是农业的命脉”，我国是一个旱涝灾害发生频繁的国家，没有完善的农田水利设施，农业的持续稳定发展也就难以实现;二是农民土地所有制下生产经营的分散性、生产力水平和农产品商品率的低下性，无法为大规模经济建设特别是推进工业化提供初始资本积累。同时，由于农业与工业之间存在着相互促进的关系，没有工业为农业提供机械、化肥、农药等生产资料，农业生产力水平也就难以提高，新生政权也难以巩固;三是土地改革后由于不同农户之间所拥有的除土地以外的生产资料存在着数量和质量的差异性，致使部分农户的经济实力增长较快，其中少数农户通过雇工或放高利贷发展为新富农。部分农户由于缺乏劳动力或牲畜和农具等各种原因，出现生产和生活上的困难，甚至出现了典让、出卖土地的现象，从而造成了农村发展的不平衡性甚至两极分化。为解决上述问题，推行农业合作化运动并初步建立农村土地集体所有制就成为历史的必然。1956年6月颁布实施的《高级农业生产合作社示范章程》标志着农村土地农民所有制的终结和农村土地集体所有制的初步建立。 第二次重大变革是1958年～1961年的人民公社化运动。开展人民公社化运动的本意是把规模较小的农业生产合作社合并为规模较大、政社合一、集体化程度更高的人民公社，以克服小社人少地少资金少、不能使用机器、不能进行大规模经营的弊端，从而加速社会主义建设。1958年8月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，决定把各地成立不久的高级农业生产合作社，普遍升级为大规模的、政社合一的人民公社。“一大二公”的人民公社制度，混淆了社会主义与共产主义的区别，急于求成，严重侵犯了农民的经济利益，挫伤了农民的生产积极性，加之严重的自然灾害，使农村经济遭受重大损失，1962年全国的粮食产量与1957年相比减少18%，棉花减少54.3%。 第三次重大变革是1962年～1978年的“三级所有、队为基础”的农村经济体制和土地制度的确立阶段。本次变革的目的是纠正人民公社建立之初由于缺乏经验而刮起的“一平二调”的共产风和片面追求“一大二公”的弊端，明确了生产队范围内的土地，都归生产队所有，“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个不得占用，……”。从而最终确立了集体土地“三级所有，队为基础”的制度格局。 2. 农村土地集体所有制的完善阶段。1978年开始实施的土地家庭承包责任制是农村土地集体所有制的完善阶段，即把集体所有、集体统一经营的土地制度变革为集体所有、家庭承包经营的土地制度。土地家庭承包责任制的实施适应了当时较低的农村生产力水平和非农产业发展水平，适应了农业生产的特殊性，有效地解决了搭便车和监督问题，兼顾了效率与公平，从而有力地促进了农业的发展。但随着我国工业化、城镇化的快速推进和市场经济体制的建立与完善，包括劳动力在内的农业生产要素逐步纳入市场化运行轨道，大量农民迁居城市从事非农业产业，农业生产力水平也随着工业化的快速推进有较大提升，农业生产和农村社会经济发展的外部环境发生了深刻变化。为适应上述外部环境的变化，近年来我国政府在坚持农村土地集体所有制的前提下，在以下三个方面对土地家庭承包责任制进行改革和完善：一是稳定土地承包关系。首先是将土地的承包期限由最初的“三年不变”到“十五年不变”，再到“三十年不变”，直至“长久不变”;其次是通过制定《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规，不仅将土地承包期限的延长法定化，而且将土地承包经营权由集体与农民通过承包合同约定的债权转变为农民的法定物权，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权;再次是通过开展土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步强化对土地承包经营权的物权保护。二是重构农村土地产权结构。在稳定农村土地承包关系的基础上，为顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，在土地所有权与土地承包经营权“两权”分离的基础上，又将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，并不断拓展土地经营权的权能，包括允许土地经营权在一定条件下的再流转、入股、抵押、担保等。三是构建新型农业经营体系。在落实土地所有权、稳定承包权、放活经营权的基础上，通过土地经营权的市场化流转，实现农地资源的市场化配置，进而构建以家庭经营为主、多种经营形式并存的农业生产组织体系，以适应农业适度规模经营和农业现代化的要求。 二、 农村土地集体所有制的制度绩效 自我国建立农村土地集体所有制以来，该制度在我国社会主义建设的不同历史阶段对于改善农业生产条件、确保农村社会的公平、公正、保护耕地、建立完整的工业体系等方面发挥了重要作用。 1. 极大地改善了农业生产条件，增强了农业抵御自然灾害的能力。我国自建立农村土地集体所有制以来至改革开放初期，全国各地针对农业生产抵御自然灾害能力较弱和土地平整度较差的问题，在我国经济十分困难的条件下，充分发挥集体强大的动员能力和资源调配能力，利用冬春农闲季节，发动广大农民通过投工投劳的形式兴建了大量的农田水利设施，开展了大规模的土地平整和深翻改土，使我国的农业生产条件得到了极大改善，也为后来农业的快速发展奠定了坚实的基础，很多农田水利设施至今仍在农业生产中发挥着重要作用。据统计，1952年～1982年的30年间，全国共整修、新修堤防、圩垸17.3万公里;建成水库8.7万座，总蓄水库容量达到4 208亿立方米;修建了万亩以上的大灌区5 288处，其中50万亩以上的有67处;修建、新建各种塘坝619万座;建成机井267.2万眼，其中实行配套的井占68.8%;全国初步治理水土流失面积达42.4万平方公里，占全国水土流失总面积的35.3%。农田有效灌溉面积由1957年的2 733.9万hm2（41 008万亩）增加到1980年的4 488.8万hm2（67 332万亩），平均每年增加76.3万hm2。 2. 为我国在20世纪建立相对完整的工业体系做出了重要贡献。推进工业化既是国家走向独立富强、立足于世界民族之林的内在要求，也是通过推进工业化提高农业生产力水平进而提高粮食产量以满足不断增长的粮食需求的必然要求。现代农业本质上就是化学农业、钢铁农业和科技农业，如果没有工业部门提供的农业机械、农药、化肥等农业生产资料和优良的农产品种子资源，农业生产力水平就不可能大幅度提高。但新中国的工业体系是建立在以自然经济为主体的农业社会之上，实现工业化的原始积累只能依靠自我积累，自力更生。事实上，任何一个农业大国要实现工业化，初期都只能从农业部门提取剩余产品，积累初始资本，我国也不例外。尽管这个过程是以牺牲农民的利益为代价，但在当时我国内外交困的条件下也许是唯一和无奈的选择。由于农村土地集体所有制可以有效降低国家与数量众多的分散小农之间的交易成本，控制农产品的收购价格，因而能够最大限度地将农业剩余转移到工業部门，为工业部门提供低成本的原材料和资金。据统计，1966年～1986年的20年间（“三五”计划至“七五”计划期间），我国农业部门以极低的价格为工业部门贡献了782 923万吨粮食和7 593万吨棉花;如果用资金来衡量农业部门对工业部门的贡献，1952年～1978年间，国家通过工农业产品剪刀差、农民每年向国家缴纳农业税、农民储蓄这三条渠道所积累的资金累计为4 452亿元左右，占国民收入积累额的比重在30%以上。伴随着我国工业体系的初步建立，我国农业生产中机械的使用量和化肥、农药的使用量也逐年提高。据统计，1983年全国拥有的农业机械总动力达到24 503.2万马力，比1957年增长157倍;全国农用排灌动力机械达到7 849万马力，比1957年增长139倍;全国农用化肥施用量达到1 659.8万吨，比1957年增长了53倍;全国农药施用量达到122.6万吨，比1957年增长7.2倍。机械、化肥和农药施用量的大幅度增长极大地促进了农业生产力的不断提高。据统计，1983年我国的粮食单产是1957年的2.32倍。工业化以及与之相伴相随的城市化的快速推进，一是为农业土地生产率和劳动生产率的不断提高奠定了坚实的物质基础和技术基础;二是为世世代代在农村从事农业生产的广大农民创造了更多的非农就业机会，从而降低了农村土地的社会保障压力和紧张的农村人地及劳地关系，为在农村推进土地的适度规模经营创造了有利的外部环境，进而加快了农业现代化的进程;三是为工业反哺农业奠定了经济基础。 3. 为确保我国农村社会的公平公正提供了基本的制度保障。无论是改革开放前还是改革开放初期，我国非农产业相对落后，工业化、城镇化水平较低，农民的非农就业机会十分有限，从事农业生产成为广大农民就业的唯一渠道和收入的唯一来源。在这种情况下，农村土地集体所有制为广大农民提供了最基本的就业和生活保障。此外，与西方发达国家不同的是，由于我国农村人口基数过大，在可预见的未来，即使通过大力发展非农产业转移部分农村劳动力，但滞留在农村的人口数量仍相当庞大，其中大部分人仍需依靠土地来维持生存。因此，只有坚持农村土地集体所有制，才能够为广大农民提供基本的生产和生活条件，也只有坚持农村土地集体所有制，才能在阴晴不定的经济发展周期中发挥农业就业的“蓄水池”作用和进城务工农民的失业保障功能，从而维护了农村社会的稳定。 4. 为保护耕地、确保我国粮食安全提供了制度支撑。耕地数量和质量对确保国家粮食安全发挥着基础性作用。改革开放前和改革开放初期，我国广大农村充分发挥集体优势，大力开展跨区域、跨流域的农田水利设施建设，大力开发宜农荒地，深翻土壤，平整土地，大面积推广绿肥种植和增施农家肥等，在增加耕地数量的同时也提高了耕地质量。改革开放以后，一方面由于农村土地所有权属于集体而非农民个人，是公有而非私有，国家拥有对农村土地使用的规划权和管理权，集体拥有土地利用的监督权，因而在法律上为防止农民滥占滥用耕地构建了一道“防火墙”，从而起到了保护耕地的作用。 5. 为我国改革开放后工业化、城市化的快速推进发挥了重要作用。改革开放40年来，我国工业化、城市化和各类基础设施建设之所以能够快速推进，并取得了举世瞩目的成就，与我国实行农村土地集体所有制以及在此基础上形成的具有“强制性”的土地征收制度密不可分。因为土地征收的实质是土地所有权的交易，既然是交易就必然存在博弈。在农村土地集体所有制下，地方政府的博弈对象不是数量庞大且分散的农民个体，而是代表农民利益的集体。由于博弈对象的集中性和“公共利益”条件下土地征收的强制性，大大减少了博弈的时间成本，加快了征收进度，加之地方政府在从集体土地征收到国有土地使用权出让的过程中获得了巨额的财政收入，为加快工业化和城镇化进程奠定了坚实的经济基础，而工业化化和城镇化的快速推进也为广大农民创造了大量的非农就业机会，提高了农民的非农收入，缩小了城乡收入差距，并在一定程度上缓解了农村紧张的人地矛盾，减少了农村土地的就业压力。 三、 结语 从我国农村土地集体所有制的形成和完善过程可以看出，第一，农村土地集体所有制的形成，是在当时特定的历史条件下能够同时满足加快建立完整的工业体系和改善农业生产条件、提高农业生产力水平以及防止两极分化、维护社会稳定、巩固新生政权等多重目标下的一种理性选择，有其历史必然性和合理性;第二，农村土地集体所有制具有广泛的适应性和旺盛的生命力。在坚持农村土地集体所有制的前提下，通过产权的分解与重构，不断探索和创新其实现形式可以有效解决农业现代化进程中的“三农”问题;第三，自我国建立农村土地集体所有制以来，该制度在不同的历史阶段对于改善农业生产条件、确保农村社会的公平、公正、保护耕地、建立完整的工业体系等方面发挥了重要作用。 参考文献： [1] 王琢，许浜.中国农村土地产权制度论[M].北京：经济管理出版社，1996：109. [2] 徐琴.新中國农地制度：绩效与变迁[J].学海，2006，（5）. [3] 国家统计局农业统计司.中国农业的光辉成就 1949-1984[M].北京：中国统计出版社，1984：12-13. [4] 国家统计局农业统计司.中国农业的光辉成就 1949-1984[M].北京：中国统计出版社，1984：26. [5] 韩永文.我国农业在国家工业化建设进程中的贡献分析[J].当代中国史研究，1999，（2）. [6] 吕政，郭克莎，张其仔.论我国传统工业化道路的经验与教训[J].中国工业经济，2003，（1）. [7] 国家统计局农业统计司.中国农业的光辉成就 1949-1984[J].北京：中国统计出版社，1984：14-15. [8] 国家统计局农业统计司.中国农业的光辉成就 1949-1984[M].北京：中国统计出版社，1984：46. 基金项目：国家社会科学基金项目“农民土地承包权退出绩效评估、模式构建与风险管控”（项目号：18BJY126）。 作者简介：李明秋（1965-），男，汉族，河南省邓州市人，管理学博士，河南理工大学土地经济与城乡发展研究中心教授，研究方向：农村土地制度改革方面的教学和研究;李雯（1993-），女，汉族，河南省焦作市人，河南理工大学土地经济与城乡发展研究中心硕士生，研究方向：农村土地制度改革方面的研究。 收稿日期：2019-08-21。 |
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