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财政视角下人口老龄化问题与对策研究

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摘要：当前中国人口老龄化问题日益凸显，文章利用国家统计局公布的近40年来的宏观经济数据，分析了人口老龄化的现状和发展趋势，探讨了人口老龄化、经济增长和财政收支之间的关系，剖析了三者之间的影响机制。文章的核心观点为，人口老龄化趋势不可逆转，人口红利的消失不利于经济增长，也导致了财政面临“收入减小、支出增加”的困境。鉴于此，文章最后从优化调整财政体制角度提出相关的政策建议。

关键词：人口老龄化;经济增长;财政体制

一、引言

改革开放以来，中国经济已经实现了长达四十余年的高速增长，创造了“中国奇迹”，根据国家统计局公布的GDP指数（以1978年为基年）显示，1978年～2017年间中国实际GDP增长率均值为9.5%。但长期的粗放型经济增长方式也导致了产业结构失衡、环境污染严重和贫富差距扩大等一系列问题，中国经济增长的可持续性面临着巨大挑战。与此同时，还有一个影响经济增长的不容忽视的问题--中国的人口老龄化。

一个国家或地区人口老龄化的突出特征表现为：老年人口占总人口的比例不断增加，而年轻人口占总人口的比例则不断减少。按照联合国的划分标准，如果一个国家或地区60岁以上老年人口占总人口比例达到10%或65岁以上老年人口占总人口的比例达到7%，则这个国家或地区视为进入老龄化社会。事实上，由第五次人口普查的数据以及2018年中国统计年鉴公布的数据可知，2000年，中国60岁以上人口数量为1.3亿人，占总人口数量的比例为10.2%，65岁以上人口数量为8 821万人，占总人口数量的比例为7%，并且这一比例还在持续攀升，这意味着从2000年开始中国就逐渐步入老龄化社会。人口老龄化就意味着“老年人口数量的持续增加和年轻人口数量的相对减少”，就财政视角而言，其带来的直接后果是：一方面，推动社会经济增长不可或缺的要素之一是劳动力，年轻劳动力的减少无疑导致经济增速放缓，甚至出现停滞，经济增长遭受下行压力，进而可能导致财政收入难以为继;另一方面，老年人口数量的持续增加会不断加重社會的养老负担，从而导致养老保障和医疗卫生等方面的财政支出压力增大。此外，从个体家庭而言，家庭中老年人口的增加不仅会增加青壮年劳动力的赡养支出，还会影响整个家庭的代际关系、消费偏好、储蓄行为、教育理念和休闲方式等各个方面，从而对整个的社会经济文化造成深远的影响。从整个社会而言，不断增加的老年人口作为一个特殊的群体，必然会增加针对这一群体的诉求或福利的制度供给，这可能会对政治选举乃至政治格局也造成一定程度的影响。鉴于此，随着中国老龄化社会特征逐渐凸显，中央开始高度重视这一问题。2017年，十九大报告明确指出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。2019年，政府工作报告也明确了“推进多层次养老保障体系建设，继续提高退休人员基本养老金”的工作任务。养老保障作为改善民生和财政支出的重要组成部分，构建完善的养老保障体系必然离不开财政体制的合理规划和布局。因此，面临老龄化社会带来的如此严峻的社会经济问题，探究“如何优化调整财政体制以实现经济持续增长和养老得以保障的双重目标”极具现实意义。

二、中国人口老龄化现状与发展趋势分析

1. 改革开放以来，中国人口年龄结构的演变。新中国成立至今，总共进行了六次全国人口普查。1978以来，1982年实施了第三次全国人口普查，2010年实施了第六次全国人口普查。人口普查数据包含了性别、年龄、婚姻状况、子女个数和文化程度等丰富的内容，为相关领域的学术研究提供了可靠的数据来源。1949年新中国成立，久经战乱的动荡局面得到平息，中国迎来了“婴儿潮”。因此，改革开放之初，中国人口年龄结构表现出明显的年轻化特征。1982年第三次全国人口普查数据显示，全国总人口数量为101 654万人，其中婴幼儿人口（0岁～14岁）数量为34 146万人，占总人口的比例为33.6%，劳动年龄人口（15岁～64岁）数量为62 517万人，占总人口的比例为61.5%，老年人口（65岁及以上）数量为4 991万人，仅占总人口的4.9%。1990年第四次全国人口普查数据显示，全国总人口数量为114 333万人，其中婴幼儿人口（0岁～14岁）数量为31 659万人，占总人口的比例为27.7%，劳动年龄人口（15岁～64岁）数量为76 306万人，占总人口的比例为66.7%，老年人口（65岁及以上）数量为6 368万人，占总人口的5.6%。2000年第五次全国人口普查数据显示，全国总人口数量为126 743万人，其中婴幼儿人口（0岁～14岁）数量为29 012万人，占总人口的比例为22.9%，劳动年龄人口（15岁～64岁）数量为88 910万人，占总人口的比例为70.1%，老年人口（65岁及以上）数量为8 821万人，占总人口的7%。2010年第六次全国人口普查数据显示，全国总人口数量为134 091万人，其中婴幼儿人口（0岁～14岁）数量为22 259万人，占总人口的比例为16.6%，劳动年龄人口（15岁～64岁）数量为99 938万人，占总人口的比例为74.5%，老年人口（65岁及以上）数量为11 894万人，占总人口的8.9%。以上人口普查数据表明，1982年～2010年间，中国总人口基数越来越大，从约10.2亿增加至13.4亿;婴幼儿人口数量逐渐减小，从约3.4亿下降至2.2亿，在总人口中的占比显著下降了17个百分点，这可能是我国20世纪80年代开始实施的计划生育政策导致的结果。由于建国之初“婴儿潮”的影响，这期间劳动年龄人口数量持续增长，从约6.3亿增加至10亿，在总人口中的占比显著上升了13个百分点;老年人口数量也明显增加，从约0.5亿增加至1.2亿，在总人口的占比上升了4个百分点。总体而言，1982年～2010年间，中国人口年龄结构仍以劳动年龄人口为主，但从2000年开始逐渐进入老龄化阶段，并且老龄化趋势越来越明显。

2. 財政面临两难困境。一个国家的经济发展水平是税收的基础，经济发展水平提高，以固定的税率征收得到的税额也会相应提高。因此，经济总量与财政收入是源与流的关系，经济规模的大小决定了财政规模的大小。近年来，中国经济进入新常态后，增速明显放缓，财政收入增速也会出现下降。根据2018年中国统计年鉴公布的数据显示，1980年，一般公共预算收入增长率仅为1.2%，1990年增加至10.2%，2000年增加至17%，2007年增加至32.4%。1980年～2007年间，财政收入的增速出现了较大幅度的上升，这是与该期间经济增速的不断提高表现出良好的一致性，即经济增长也带动了财政收入规模的加速扩大。但2008年金融危机以来，一般公共预算收入增长率急剧下滑，2016年，这一数值达到近10年以来的最低值，仅为4.5%，2017年，略有回升，为7.4%。2008年～2017年间财政收入增速的下滑趋势与这期间经济增速的下降态势也趋于一致。当然，导致财政收入增速下降的因素必然不是唯一的，也有可能是近年来力度逐步加大的“减税降费”政策，但由拉弗曲线可知，降税并不必然会导致财政收入下降进而增速下降，因此，经济增长面临巨大的下行压力是其根本原因。以上数据刻画出一个理论机制：中国人口老龄化导致人口红利逐渐消失，经济增速放缓，进而导致财政收入增速下降，财政收入面临下行压力。

此外，还需注意到的一个典型事实是：调节收入分配和维护经济稳定发展是一个国家财政的重要职能。不断激增的老年人口可能会引发一系列社会问题，并不是每个家庭的老人都能“老有所依”，相较于能够享受到退休金的城市退休的工薪阶层的老人，在广大农村地区的老人除了消费自身早年的储蓄，往往只能依靠子女提供的赡养费，这会直接导致两个后果：当期的老人在尚处于壮年时期可能更多倾向于储蓄，而降低对子女人力资本的投入，这会间接使得子女成年后处于一个较低的收入水平，可能会加剧代际之间的财富矛盾;主要依靠子女提供赡养费用以生活开支的老人，因经济约束会感到身心的不自由从而导致幸福感降低，亦或产生心理问题，更容易激化家庭矛盾（如婆媳之间的矛盾），进而引发社会问题。因此，人口老龄化背景下，扩大财政养老保障支出是保证老年人口利益和维护社会稳定的必然手段，这在近年来财政支出数据的变化趋势中得到了验证。总体上看，由于经济增长放缓，一般公共预算支出增长率从1980年的-4.1%上升至2008年的25.7%峰值后开始回落，2017年一般公共预算支出增长率为7.6%，但注意到一个事实是：2012年，一般公共预算支出的增长率为15.3%，高出一般公共预算收入增长率2.4个百分点。此后，财政支出增速均大于财政收入增速。2015年，一般公共预算支出的增长率为13.2%，高出收入增长率7.4个百分点，而财政支出中社会保障和就业支出增长率为19.1%，医疗卫生支出增长率为17.5%，均高于当年总财政支出的增长率。事实上，2007年～2017年间，社会保障和就业支出以及医疗卫生支出的平均增长率分别为16.4%和22.5%，一直处于较高的水平，与这期间老年人口的急剧增长趋于一致。以上数据刻画出另一个理论机制：人口老龄化会加大财政支出特别是养老保障支出压力。

四、政策建议

以上分析反映了几个客观事实：第一，中国已经进入老龄化社会，老龄化趋势在短期内不可逆转;第二，中国的人口红利趋于消失，经济增速放缓;第三，当前财政面临着“收入减小、支出增加”的双重困境。因此，在人口老龄化社会，推动经济增长和完善社会保障制度以保障老年人群的福利是亟待解决的问题。

正如上述所言，财政的主要职能是资源配置、调节收入分配和维护经济稳定发展，优化调整财政收支结构和制度安排不仅能够走出“财政困境”，还会对经济增长产生积极影响。就财政收入层面而言，应适度开征新的税种，有利于优化税制结构和增加财政收入。比如，开征房地产税，针对不同企业类型实行差异化税收或补贴政策，引导产业结构转型升级。比如，对一些生产低附加值产品的劳动密集型产业或污染密集型产业适当提高税率，而对一些生产高附加值产品的高新技术产业或服务业适当降低税率或给予一定补贴，有利于激发市场活力，提高资源配置效率，进而推动经济增长。就财政支出层面而言，应适度增加社会保障和医疗卫生等保障老年人基本福利方面的支出。并在此基础上，加大对教育和科学技术研发方面的支出，不仅有利于促进社会总人力资本的积累，还能推动生产技术的全面进步，为经济增长提供新动能。

参考文献：

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[2] 蔡昉.人口转变、人口红利与经济增长可持续性——兼论充分就业如何促进经济增长[J].人口研究，2004，（2）：2-9.

[3] 杜鹏，翟振武，陈卫.中国人口老龄化百年发展趋势[J].人口研究，2005，（6）：92-95.

[4] 郭瑜.人口老龄化对中国劳动力供给的影响[J].经济理论与经济管理，2013，（11）：49-58.

作者简介：罗理恒（1991-），男，汉族，湖南省邵阳市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向：财政理论与政策、宏观经济理论与政策。

收稿日期：2019-07-12。

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