| 标题 | 国家金融监管的合法性证成 |
| 范文 | 摘要：在未来国际冲突的风险、危机的传递可能、内在系统性金融风险以及与危机并存的战略机遇期交织的背景下，我们应当树立防范系统性金融风险的底线思维。党和国家的宏观政策和机构改革等举措体现了这一导向。对于所涉及的机构改革和监管文件所伴随的具体监管措施，我们可以通过合法性分析阐述其正当性。 关键词：金融监管;系统性金融风险;机构改革;合法性 2017年被金融业界称为“史上最严”金融监管年，仅一年之内中央金融监管机构颁布重要金融监管类文件超20个，作出行政处罚超2 700件，罚没金额超80亿元。2018年《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》出台，更是被业内称为“史上最严”的资产管理意见。而金融监管主体所密集出台的政策、法规，所做的大量行政处罚措施，所罚没的巨额资金实际上也标志着自2012年以来的金融扩张周期告一段落。这在更广阔的国家治理图景下，实际上可以被视为全面深化改革过程中，经济领域对于供给侧结构性改革方针的贯彻执行。重大改革应当于法有据，所以面對金融领域的重大改革，我们需要及时梳理其中的法律正当性依据，从而更好地为推进改革提供法治保障。观照“决策权、执行权、监督权”的全过程，配合法律解释的方法，可以为金融改革领域监管举措提供一种合法性证成的参考范式。其基本思路在于：通过明确国内外背景形势，从而明确接下来的问题挑战与应对的手段，最后以宪法法律体系为依据进行合法性说明。 一、 时代背景 1. 未来国际冲突的风险。《两次全球大危机的比较》一文指出，技术革命带来生产效率的提升，进而加剧社会分配的失衡，这是引发世界性经济危机的根源，而经济危机尤其以战争为最恶劣的呈现方式。同时，从技术革命到经济危机的周期正在呈现出不断缩短的趋势。这意味着，“在人类发展的长期历史进程中，有一个鲜明的特点，那就是历史或以不同的方式重演，或把我们带到似曾相识的十字路口”。不论是“经济基础决定上层建筑”，还是“战争是政治的延续”，需要引起我们重视的是，危机有着其自身的客观发展规律，即“科技革命—经济危机—冲突乃至战争”的循环倾向。换言之，危机往往以各领域、各形式的大规模冲突为外化，尤其以战争为最恶劣的表现形式。结合当下，从技术进步直至经济危机的发展脉络必然伴随的冲突动能的对外输出，不会由于战争的暂时避免而终止，而是仍会以其他柔性冲突形式表现出来，如贸易冲突、金融冲突等。 2. 危机的传递可能。2007年美国爆发次债危机，并引爆全球金融危机。美国政府随后主导了银行救助和量化宽松政策。刘鹤认为，“美国次贷危机发生后，我一直密切关注国际经济环境的变化，当我看到美联储不断降息和对金融体系注入大量资金之后，我感到了真正的危机，因为挽救的对象是本应受到惩罚的不道德行为”。换言之，我们应有的警惕在于：“不道德行为”造成的后果非但不会凭空消失，反而将必然由特定主体来承担，然而问题却在于，巨大的“不良后果”将由谁来承担。以及以何种形式来承担。就可能引发的灾难性后果而言，回顾日本与东南亚等近邻国家曾经的危机导致经济崩溃而出现大规模发展迟滞的历史教训，或许可为我们提供某种前车之鉴的智识教益。 3. 内在系统性金融风险的可能。反观此前国内，大规模的影子银行、超越监管的p2p金融和小额贷款，以及其他金融衍生产品等一方面使得资本运行于国家银行体系监管之外;“亚健康”的金融市场吸引资本空转耗能，并逐渐抽空实体经济所需的扩大再生产的资金基础。同时，虚拟货币也在一定程度上弱化了央行货币调控职能，使得货币工具对经济运行的托底性功能降低。而大规模外汇储备流失的情况，以及大规模内保外贷向境外逃汇的案例也进一步加剧了情势。因而，相关领域负责人曾提醒人们，我国“要重点防止明斯基时刻引发剧烈调整”。 如果上述脱离有效监管的“热钱”继续向房地产市场转移，拉升的房价不仅将导致存在刚性需求的消费群体消费力和购买力的下降，而且将进一步影响国内消费市场。而过高的房价则可能阻碍城市化进程，延缓劳动力释放，进而影响工业化所需的劳动力资源规模，进而对制造业强国战略造成影响。消费力下降与国内消费市场的萎靡更将极大侵蚀我国为保障经济总体安全所做的根本性努力，并对培育壮大中等收入群体造成阻碍。 4. 与危机并存的战略机遇期。“危机具有强烈的再分配效应，它将导致大国实力的转移和国际经济秩序的重大变化。‘基辛格定律可能被再次验证。基辛格在他的名著《大外交》一书中开宗明义地指出，世界每隔百年会出现一个新的全球大国……大危机所分配的不只是一个国家国内的财富，而且是国家之间实力的对比。危机的再分配效应是无法抗拒的，世界经济秩序将继续发生稳步但不可逆转的重大变革”。1929年的世界经济危机使得世界重心由欧洲转向美洲，世界经济政治格局发生重大变化。而大萧条的一百年后，连同新一轮的全球危机，世界发展重心逐步呈现向亚太地区进行转移的不可逆的趋势，这为我们带来了百年未有的发展机遇。与此同时，另外一个值得高度关注的问题是，现行国际秩序下的“主导受益者”（既得利益者），为了维护“自身权益”（既得利益），会不会以及如何为阻止上述规律下所发生的不可逆转的大国权势转移和国际秩序重构采取“防卫”（阻碍）行为呢？而这一点如果与背景1、2、3作通盘考虑，便可以体系性深化对于我国未来高危冲突风险的认知。 总之，准备应对可能的大规模冲突风险，防范外部危机的内向传递，预防自身的系统性风险是未来的工作重点，而上述几点与未来的发展机遇期的时间重合使我们处在了“百年未有之大变局”的风险与机遇并存的时代关口。金融领域而言，我们的底线思维应当在于：防范系统性金融风险。 二、 作为改革措施的主要手段 党和国家的重要文件在宏观方面为改革举措指明了方向。党的十九大报告指出：“深化金融体制改革……健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”《2018年国务院政府工作报告》则进一步明确：“坚决打好三大攻坚战。加强金融机构风险内控。强化金融监管统筹协调，健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管，进一步完善金融监管……守住不发生系统性风险的底线。”《国务院机构改革方案》指出，组建中国银行保险监督管理委员会，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。 而从具体改革举措来看，“当下的一类重要看法和建议，初衷是希望让金融行业回归更加保守、审慎的分业经营，类似于加拿大模式。众所周知，因为银行业经营和监管的审慎保守，加拿大几乎是惟一没有卷入2008年欧美金融危机的发达国家”。虽然，这一调整的实质或许不失为创新与金融秩序之间的平衡关系，尤其是发挥金融在创新服务实体经济方面的功能，以便于采取科技手段支持经济发展等。但是就结论性措施来看，《国务院机构改革方案》中的组建中国银行保险监督管理委员会，连同此前已率先成立的国务院金融稳定发展委员会，以不同层级的主体对相关同质性领域内不同行业的规范进行统一，并在此基础上进行宏观上协调一致、微观上分类区别的精准调控，是加强金融监管有效性的重大变革和趋势，进而有利于防范源于内部与外部因素的系统性金融风险，故而为保持经济平稳运行，把握战略机遇期创造条件。 三、 金融监管措施的合法性证成思路 如果立足于主流的法律解释的审查路徑，规范审查重点将在于以下两点：金融监管机构改革设置的合法性，以及以《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》为代表的规范性文件的出台所伴随的严格监管的合法性。 就第一点来看，需要明确成立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”）、组建中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）的法律依据。根据2017年金融委第一次全体会议内容，金融委在性质上属于“国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构”，由党中央、国务院决定设立。从主体权限的角度来看，其宪法依据在于序言第7自然段“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”，以及修宪后的现行《宪法》第1条的明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。因而，作为党的核心权力机构的党中央具有决定设置金融委的宪法职权;而《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定之“国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定”则进一步明确了国务院决定设置金融委这一“议事协调机构”的法律依据。而银保监会作为国务院直属事业单位在性质上属于法律法规授权组织，属于适格银行与保险业监管主体，具备授权领域监管的行政公权力。此处的重点在于这一机构的合并成立的合法性证成。主要法律依据在于《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》，其明确“组建中国银行保险监督管理委员会。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位”。 针对第二点，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》对相关从业领域全主体、全流程、高强度纳入严格监管，在法律意义上意味着：国家公权力对相应主体的权利——与过去相当长时间段内可能形成的“期待可能性”相比——干预和限制的程度、广度、深度的极大加强。这也就意味着如果涉及对私权利的过度限制，将面临较大的合法性审查可能。首先需要解释的是这一监管举措具体涉及哪种权利。从相关从业主体的权利属性来看，此处主要涉及的是《宪法》所规定的经营自由、财产权等权利。比如，以改革已经并将深度涉及的首次公开募股（IPO）管制为例，一方面由于其涉及市场主体经营的属性，因而在广义上存在被纳入宪法上的“经营自由”的可能;同时由于财产权包括股权，通过合理解释或许可以扩展至私主体发行股票的权利。 接下来的主要审查步骤在我国的语境下主要包括两个方面：法律保留审查和比例原则审查。法律保留审查的主要目的在于明确权利限制的法律依据，说明监管主体对于市场主体的监管手段的一般合法性依据。《宪法》第51条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。此处涉及的主体主要在于参与经营过程的公民个人;而对于严格意义上不属于“公民”的市场主体，如公司企业等，法律保留的证成思路则可以通过《宪法》第11条“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”来进行解释推导。有据于此，则能够从初级意义上说明国家金融监管机关对于市场主体行为进行限制，存在法律规范依据，可以进行下一步骤的比例原则审查。 比例原则审查的主要目的在于确定监管主体的监管措施是否超越必要限度。这一过程涉及：合目的性原则、温和性原则和法益衡量原则等审查步骤。合目的性原则又称适当性原则，要求限制手段要与改革目的协调一致;温和性原则又称最小损害原则，要求限制手段需要相对温和减少对于私主体损害;法益衡量原则又称狭义比例原则，需要总体权衡监管手段所维护的公共利益与私主体权利损害大小的关系。原旨主义的温和性原则要求穷尽所有能够达到监管目标的手段，以选取对于市场主体“最小损害”手段为审查标准。但是，这一点必须与不同国家的发展阶段、国内外形势、治理资源和手段存量等客观国情相符合，因而，只要确保手段的相对温和即满足审查条件。所以，这里的重点应在于合目的性和法益衡量原则方面。 合目的性审查的重点应该在于市场限制的目的正当性以及手段的合目的性。市场限制的目的在于防范系统性金融风险，连同规范资本市场服务实体经济，无疑具有正当性。而就手段与目的关联性来看，如调控IPO行为本身，是特定情况下加强国家监管的体现，利于防止资本市场的失控，从而有利于调控和引导资本流向避免市场失衡，从而服务于既有经济改革方向，因而手段合乎目的。结合“背景”来看，外部的金融风险传递与国内金融领域混乱的叠加加剧了国际冲突风险爆发的可能;同时“技术革命—经济危机—冲突风险”的循环倾向使接下来国际冲突风险几率骤然提高，也抬升了风险程度的量级。从这一意义而言，国内包括IPO限制手段在内的金融改革不仅重要且紧迫，需要在国际冲突升级、内向性传递以及明斯基时刻到来之前努力重塑金融领域较为良性的治理，从而对内防范风险发生，对外防范外部攻击，并为国际权势转移和民族复兴保驾护航。因而，目的正当性、重要性和紧迫性不仅说明了具体金融限制行为的正当性，甚而补充了机构改革的正当性。 法益衡量原则分析的重点在于，金融监管行为维护了何种公益以及公益的重要性。公共利益的法律界定一直是一个众说纷纭的问题。从发展历史来看，其重要渊源在于“国家理由”，强调通过国家权势与公共福祉的维护，以保存和发展必要的、更大的美德，并采取必要手段有力维护这一美德，防范内在与外在的侵犯。由于国家理由以“时势的必需”为条件，也就意味着公共利益概念必须始终面向现实世界并因时、因客观需要而变。 市场限制所涉的公益不仅包括维护自身金融领域的良性秩序，而且涵盖作为总体国家安全观之下防范内部与外部侵犯的金融安全;并且应当包括：增强国家实力以参与国际竞争，以维护主权、安全与发展利益的法益。就前者来看，金融限制行为所指向的整顿国内金融秩序，防范明斯基时刻所引发的调整，防范危机传递与领域冲突，捍卫金融安全，从而防范系统性风险，必然属于公益的范围。就后一点而言，通过助成金融领域内部的健康性和协调性，对于我国参与主导全球化、继续扩大开放，与迎接域外金融市场主体的竞争有所帮助。同时，这两者的互动融合，利于更好地服务于实体经济，建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，为提高全要素生产率创造良好的条件，从而增强我国经济创新力和竞争力。而上述手段配合金融领域以人民为中心的改革，促成发展成果为一般民众所共享，增强其实在的获得感，则会为公益的界定注入公平正义而进一步增加正当性证成的可能。 最后需明确这一公益的重要性。这里可以反向分析如果系统性金融风险爆发所带来的危害。除去上文“背景”所说明的冲突风险、危机的传递风险、国内的明斯基时刻的可能，还可以参考我国近邻（如20世纪80年代末的日本、20世纪90年代末的东南亚）在类似情况下经历的巨大发展迟滞和衰退局面辅助证成。从正向分析来看，其重要意义在于增强国家权势与把握千百年未有之变局所提供的战略机遇期。危機的再分配效应所带来的将是国家间实力对比的剧烈调整，以及世界经济秩序不可逆转的变革;连同一百年诞生一个世界性大国的时间重合点，将为我国崛起和民族复兴提供千载难逢的“弯道超车”的时机。但是，如果在此过程中由于自身积弊、外部传递或域外有意攻击而产生系统性危机，双向联动的过程会使得这一不可逆的转移机遇顾盼别处。而历史的重大机遇一旦错过或许也就难以再来。 参考文献： [1] 刘鹤.两次全球大危机的比较[J].管理世界，2013，（3）. [2] 樊纲，刘鹤，林毅夫，易纲.中国经济50人看三十年：回顾与分析[M].北京：中国经济出版社，2008. [3] 常健.论“穿透式”监管与我国金融监管的制度变革[J].华中科技大学学报（社会科学版），2019，（1）. [4] 刘晓光，刘元春，王健.金融监管结构是否影响宏观杠杆率[J].世界经济，2019，（3）. [5] 时磊，李立群，李琪，安嘉理.格局变迁：中国金融监管的“分与合”[J].中国银行业，2019，（1）. [6] 赵畅.我国金融监管的发展探讨——以银保监会的组建为例[J].中国市场，2019，（19）. [7] [德]弗里德里希·迈克尔，著.马基雅维里主义：“国家理由”观念及其在现代史上的地位[M].时殷弘，译.商务印书馆，2008. 作者简介：张腾龙（1988-），男，汉族，山东省莱西市人，中国人民大学法学院博士生，研究方向：国家治理与法律、宪法学与行政法学、法理学。 收稿日期：2019-09-13。 |
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