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政府、市场与社会的洱海源头治理研究

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靳明珠

摘要：云南省第二大淡水湖洱海位于大理白族自治州，以湖的风光绝美、水质优良而著称，但近些年洱海的污染形势严峻。本文从混沌理论的视角，以大理洱海源头治理为案例，厘清其生态保护工作中政府、市场与社会的治理关系，为云南省源头治理提供了思路。

关键词：生态保护大理洱海源头治理混沌理论

中图分类号：X321 文献标识码：A

大理洱海流域面积宽广，约2565平方公里，其源头洱源县提供水量约70%。2015年，洱海发源地洱源县被列为“国家级生态保护与建设示范区”，洱源县大力推进湿地保护、退耕还林、水污染防治、绿色能源开发等重点工程，洱海源头治理取得新进展。本文以洱海源头治理为例，从混沌理论的角度，研究政府、市场与社会治理的创新范式。

1 混沌理论在政府、市场与社会治理中的应用

1.1 什么是混沌理论

混沌的英文“chaos”，意为模糊和混乱。混沌理论最初由美国气象专家劳伦兹在1963年提出，基本的觀点是在混沌体系中，极小的因素经过不断变化后可能随机产出不同的结果。看似没有联系的多种因素，却有着规律和联系，在混乱中再生秩序，是一个复杂的有机的整体。将混沌理论与政府、社会和市场治理结合，有助于提高治理过程的预测能力，揭示混乱现象的内在规律性，形成新的治理理论。

1.2 政府、市场与社会治理中的混沌理论

美国道格拉斯·基尔认为，混沌理论可以与公共治理理论相结合，对政府、社会与市场治理具有启发意义。公共治理强调公共部门和私人部门紧密合作，政府、企业、社会三个治理主体相互协调。政府治理中，组织工作人员的行为具有混沌理论所指的复杂性和不确定性，会激发出组织和人员的主动性，从而在发挥政府治理的主导作用的同时，借助其他治理方面的优势，最终完善政府治理的改革与发展。市场治理中，经济活动虽然包含复杂的程序和过程，但在随机的不稳定中有着经济规律可循。如果忽略混沌效应，市场问题就有可能与其他社会因素相互作用，导致不良后果。社会治理中，面对复杂的社会问题，如果结合混沌理论揭示复杂社会现象的内在规律，将有助于根本解决社会治理问题。

生态环境治理问题也是多元化非线性的复杂问题，集合着政府、市场、社会的多元化治理因素，如若处理不好甚至会引发公共治理危机。因此，基于混沌理论，分析治理问题相关的随机、偶然、不稳定等特性，制定考量复杂因素的多元化科学方案，为政府、社会及市场治理的研究提供了新思路。

2 洱海源头治理的必要性

2.1 现状分析

近年来洱海流域开发强度超过保护力度，治污力度赶不上污染负荷增长的速度;且农业面源污染严重，农田生产、畜禽养殖、村镇生活产生的污染占入湖污染负荷的70%以上，超出流域环境承载力。洱海清水入湖量不足，自净能力减弱，洱海水生态环境退化严重。整个洱海流域截污治污体系还不完善，农田面源、村落污水、城镇污水污染尚未得到有效控制。因此在复杂的多种因素交织下，整体的洱海水质形势严峻，洱海源头治理刻不容缓。

2.2 洱海源头治理必要性

中央和地方政府高度重视洱海生态环境。习近平总书记2015年提出“一定要把洱海保护好”后，相关政府部门开启抢救模式，完成保护洱海的重要决策部署，其中洱海源头治理成了首要举措。洱海源头治理具有必要性：洱源源头治理可以有效减少入湖面源污染和生产生活垃圾，对洱海水源地的保护起着关键作用;维护澜沧江水系生态安全;有利于全国生态保护与示范区的建设;有利于保护洱源湿地的生物多样性;保护滇西地区泥炭湖泊的需要。

3 混沌理论视角下洱海源头治理的措施

3.1 治理背景和政策出台

洱海受经济社会活动的影响，总耕地面积达38.4万亩，入湖污染负荷较重，流域水环境综合治理存在一些突出问题。2015年《云南省洱海流域水环境综合治理与可持续发展规划》获得批复，其科学制定反映了混沌理论视角下，理清复杂的致污染因素的相互利害关系，促进政府企业社会等多方面的措施有序配合，寻找改善洱海流域水生态环境的规律，为我国水质较好湖泊保护治理与可持续发展提供创新思路。

3.2 政府方面措施

根据混沌理论，公共治理面对的问题虽然具有不稳定性，但若发挥政府政策的主导性，施展公共管理人员的主动性，变混沌为有序，能够改善治理效果。自《规划》实施以来，相关部门采取了全面暂时关停流域核心区内餐饮客栈、实施“清水入湖”工程、开展流域生活污水收集外运大行动等一系列应急性措施，合理调整政府职能，为政府主导的洱海源头治理提供了思路。

科学规划引领。严格遵守《云南省洱海流域水环境综合治理与可持续发展规划》等多个专项规划，限制流域开发规模和强度，合理布局空间和产业。

重视技术支撑。加强与国家水专项洱海课题组、中国环科院、上海交通大学云南（大理）研究院等科研院所的合作，设立“洱海湖泊研究中心”，成立抢救性保护行动科研团队;完善了水质监测评价指标，固定了14个工作组84个观测点，实现了全湖水质监测的全覆盖。

依法保护洱海。公正高效审理涉环保类案件，严厉打击各种破坏生态环境的犯罪行为，对环保案件公开审理、当庭宣判、判后答疑、法律宣传。2011年起，洱源县成立环境保护审判庭，至2017年已审理64起相关案件。

强化组织领导。建立洱海保护治理指挥部，选派177名同志组成16个工作队，加强洱海流域河长制工作，实行全湖流域网格化管理全覆盖。

加强项目建设。对洱海生态保护区核心区内建筑只拆不建、禁止拆旧建新，对餐饮客栈总量控制、只减不增，完善治污设施建设，开展洱海流域养殖业禁养区、限养区的划定，实施高效节水减肥示范、鼓励使用生物天然气、农业面源污染综合治理、“清水入湖”“三库连通”等工程项目。

健全督导巡查机制。成立工作督导组，由县人大主任担任组长，领导组的办公经费独立核算。督导组定期听取汇报，实地察看项目进展，明察暗访，采取多种形式收集问题，定期召开工作会议并形成督导专报。

完善投入机制。从2009年开始，州委、州政府对洱源县给予生态补偿资金，2013-2015年3年平均4142万元，推行下游补上游的补偿机制，从2014年起大理市每年发放洱源1500万元补偿金，补偿金直接对接到项目，用于污水设施建设和湿地租金支付。

重视宣传工作。实施《洱源县洱海保护宣传教育工程实施方案》，县财政安排不低于400万元宣传资金，制作永久性宣传牌200多块，发放学习读本近8000册;制作多个户外广告和10000多本宣传手册，以及一部保护洱海流域的公益宣传片——水乡西湖。成立乡镇生态文明学校，开设洱海治理相关生态课堂，评出“绿色家庭”和“十佳环境”等荣誉称号。

3.3 市场方面措施

透过市场运作的复杂性，企业治理通过混沌理論可以找到经济规律，使市场变得有序。《规划》引导政府层面实施主导治理措施的同时，也完善了企业措施加以配合，为混沌理论运用到企业管理与市场治理中提供了宝贵经验。

创立洱海保护投资开发运营公司，市场化运作“两污”设施，有效解决环保设施资金不足问题。优先发展环境友好型产业，通过制定环保要求和准入门槛，鼓励企业调整产业结构，发展循环经济。

根据“政府主导、社会参与、金融支持”的生态信贷模式，和《洱源县金融支持生态文明试点县建设的实施意见》《洱源县生态信贷财政贴息管理办法》文件精神，相关企业合理利用县财政筹集的生态信贷担保金和贴息补助，2014年至今累计发放贷款超过8亿元。

鼓励企业针对地方特色和行业发展重点，引进清洁生产和能源产品开发、生态工程与技术等，培养生态人才队伍，实施科教兴县战略。

企业积极参与PPP项目。县人民政府成立了洱源县争取专项建设基金扩大项目投融资工作领导组。洱源县右所生态旅游小镇争取专项建设基金1.08亿元，洱源县温泉养老中心争取专项建设基金0.33亿元等。

3.4 社会方面措施

混沌理论视角下，社会发展的非平衡性和不稳定性会影响公共治理的过程，因此社会层面也需要将社会发展积极适应信息化、市场化形势。此次治理相关社会方面积极配合的成功经验，更好地发挥基层群众和各社会组织在参与洱海保护的特殊作用，避免了环保问题引发的社会矛盾，营造了“全民治湖”的良好氛围，有利于社会生活稳定，是社会治理的成功范例。

群众自觉参与环保、爱护环保和保护环境，在洱海流域实施保护治理抢救模式，开展全民保护洱海行动，鼓励全社会各领域共同参与。

为加强同政府、企业等机构进行信息交流，上海交大、洱海水专项等高校及课题组织扶贫挂钩洱源，社会的专业科技机构联合开展符合洱源实际的生态技术研究开发和利用，加快生态建设方面人才培养。

加强媒体宣传监督，借助电视台、网站、微博、微信等媒体发挥舆论引导和警示教育作用，对破坏生态环境等行为进行曝光。洱源电视台2015年共播出相关新闻124条;洱源手机快讯曝光不文明行为44条;《洱源通讯》共刊发洱海流域保护的新闻56条。

3.5 取得成效

该《规划》反映了混沌理论视角下，针对政府、市场、社会等层面的不利因素，以政府治理为主导，与市场和社会治理相协调，重新整合资源，将相互联系相互促进的多元化措施有机结合，有利于促进洱海流域水环境质量改善，进一步提升流域经济社会可持续发展能力。经过坚持不懈努力，洱海源头治理取得初步成效。实现2017年底湿地面积约16418亩;有效控制了传统农业和畜禽养殖产生的面源污染，全县无公害农产品产地累计达86.4万亩以上;拆除“两违”建筑面积4267.61平方米，从严整治流域餐饮客栈服务业;实施植被恢复及弃土弃渣场土地整治工作，取缔11家非煤矿山和55家水洗砂厂;治理新老永安江的河道污染，实施入湖河道生态综合治理项目，罗时江生态修复工程达1.8公里，生态隔离带、截污沟己完成60公里等。

4 洱海源头治理存在的问题和启示

4.1 洱海源头治理存在的问题

在洱海源头治理工作中，政府组织领导工作虽然得到加强，功能定位进一步明晰，但是依然存在许多问题，如政府的主导性作用没有完全发挥，工作效率需持续加强，如在生态保护机制和专业支撑的创新性还不够;项目前期工作涉及评审、报批等事项多，程序多周期长，影响进度。生态产业的市场机制还不成熟，环保项目资金筹措难，环保设施运行及湿地征租费用等资金支出压力大。社会群众的环保和法律意识仍较淡薄，亟需继续加强群众基层和各社会组织的洱海保护宣传引导。

4.2 启示

目前洱海源头治理工作刚有起色，然而若想长远地治理好洱海，需要理出一个科学可持续的政府、市场、社会多元化治理方案。洱海源头治理是一个多方面因素影响的复杂工程，亟需进一步整合资源、统筹各方面力量，寻求复杂状况中的规律性，既要对重点工作进行突破，又要各项工作进行全面、协调地开展。基于混沌理论，在繁复的多种因素中找到多元化治理规律，确立以政府为主导，以市场为导向，鼓励社会组织等多元化治理主体参与的善治体系，将洱源治理这项系统工程所涉及的政府、企业和社会多方面措施形成一个良性有机整体，为政府、企业、社会对高原湖泊源头的治理研究提供创新视角。

参考文献：

[1]陈振明，张成福，周志忍.公共管理理论创新三题[J].电子科技大学学报（社会科学版），2011，13（2）：1-5.

[2]傅毓维，刘拓，朱发根.混沌理论在公共危机管理中的应用背景[J].现代管理科学，2008（2）：3-5.

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