| 标题 | 住房城乡建设领域行政处罚权集中行使研究 |
| 范文 | 张晓雨 摘要：目前，我国绝大多数城市在城市化进程中都出现了城市管理上的困难。[1]城市管理制度虽然在城市化进程中起到了重要的作用，但是随着城市的日趋发展，城市管理中的各项分工也越分越专业、越分越细。在目前的管理体系下，执法的机构众多、执法的权限相互交叉，导致出现了重复处罚、多头执法、相互推诿、效率低下等体制性的问题。对于这些目前执法中存在的弊端，就必须在城市管理中尽快组建一支专业执法且有执行力的城市管理行政执法队伍。自城市管理相对集中行政处罚权制度提出后，城管执法的历史也就和我国的相对集中行政处罚权制度的历史相互紧密地结合在一起。 关键词：体制改革;行政处罚权;城市管理;体制改革 中图分类号：D 922.1 文献标识码：A 1相对集中行政处罚权的发展阶段 城管相对集中行政处罚权制度从地方的初步试点到推广至全国的过程，共历经了三个发展阶段： 第一阶段：1996年至2002年，地方先行试点。国务院在1996年推出了城管相对集中行政处罚权制度，试点工作遍及全国多个省市。在这一阶段，城管的职权范围初步确定为行使城市市容绿化、工商、市政、环保、公安交通管理等方面的行政处罚权。[2] 第二阶段：2002年8月至2015年，全国范围推广。国务院在2002年8月22日颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，从此城管相对集中行政处罚权试点工作结束，开始在全国范围内进行推广。在这一阶段，各地城管的职权范围开始逐步扩大，不断整合各类街面执法事项。 第三阶段：2016年至今，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》于2015年12月24日正式印发，明确了城市管理相对集中行政处罚权的具体范围，其中包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权。城管执法形态和执法内容将一步发生重大变化。 目前，上海市住房城乡建设领域的行政处罚事项共有630项，涵盖建设、市政、房管等三大领域，需全面梳理住建系统的行政处罚事项，并结合上海实际情况，研究推进住建领域相对集中行政处罚权的工作方法。 2城管相对集中行政处罚的困境 2.1执法力量欠缺，存在执法缺位 在城管进社区的背景下，城管执法部門对于物业管理方面的处罚事项进行综合行使，可以提升执法效能，因此该部分的执法职能要进行划转，毋庸置疑。但对于房地产开发与交易领域的执法事项，与城管执法部门当前行使执法事项不具有很强的适配度。而这部分执法事项与市场监管、规划土地等其他部门的执法存在管理对象、管理环节上的差别。鉴于上海市房管部门没有专门的执法队伍，存在一定的执法缺位情况。 2.2相关性执法未合并，执法效能低下 市政公用设施及施工现场方面的执法事项，与当前城管执法部门行使的执法事项具有较高的适配度，在执法空间、执法对象上具有一定的重叠性，执法方式的兼容性也较强。此外，对公共场所危害燃气设施的相关行为，与目前城管执法部门行使的拆除违法搭建等行为具有较高的适配度。目前，这三部分的49项行政处罚事项皆分头执法，执法效能较低下。 2.3专业技术性较强，城管执法缺乏专业知识 在无法明显提升执法效能的情况下，推进相对集中行政处罚权工作，就要充分考虑目前城管执法部门对相关执法工作的承受度。住建领域630项行政处罚事项中，涉及质量安全的有291项，占所有执法事项的46.2%。这部分行政处罚事项，都需要执法人员具有建设或者燃气管理方面的专业知识，并且有多年建设或者燃气管理领域的执法经验。 3行政体制改革理论 行政体制改革理论是我国政治学和行政学自21世纪80年代初恢复重建以来的研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。 行政体制改革构建面向现代化的政府权力的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。 有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步地强化。从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，早发现代化国家基本上都经历了政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。 因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，二是在于政府决策的科学化和优化。”可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的先行目标。[3] 4推进住建系统相对集中行政处罚权的制度保障 行政处罚权相对集中行使后，城市管理执法活动必然与住建部门的日常管理以及未移转的执法活动产生联系，部门之间的协调与配合问题成为关键。协调与配合的好坏直接影响到城市管理行政执法的效率。因此，需要通过必要的机制建设，保障管理与执法的良性互动。 4.1法制保障 城管执法范围的变动需要及时通过地方立法予以明确。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十二条第一款的规定：“本市地方性法规或者政府规章可以对城市管理行政执法的范围进行调整。”因此，确定住建领域拟划转的执法事项后，需要及时与市政府法制办进行沟通。按修法程序，尽早将《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的修正工作安排进立法计划，及时作出修改。一方面，做到体制改革与法制保障同步，通过立法明确权责，在法律框架内按照法定程序进行执法事项划转工作。另一方面，也为城管执法部门的执法工作提供充分的法律依据。 4.2体制保障 4.2.1市、区、街镇三级执法体制需进一步理顺 住建委行使的执法事项全部划转至城管执法部门行使后，不能不分事项地全部下沉至基层。需要全面分析，对于与基层治理、社区治理密切相关的事项，下沉至街镇执法中队;对于不是每个基层都会存在的执法事项，由区级城管执法部门负责;对于重大建设项目的监管、大型房地产开发活动的监管，则适合市级城管执法部门执法。 4.2.2在市和区层面建立专业化的执法队伍 城管执法的范围日趋扩展，所涉管理领域越来越多，管理内容也趋向专业化。如果让所有城管执法队员对所有集中行使的法律法规以及各类管理标准都非常熟悉，难度很大。在这样的背景下，应该培养发展各个领域内专业化的执法人员。 如果，住建委所有执法事项都转移到城管后，城管执法事项涉及市容、房屋、建设领域全部执法事项，以及市政、绿化、交通、规划、水务、环保、工商和语言文字等领域部分执法事项。不仅执法事项的数量成倍增长，而且要求执法人员对不同领域的专业知识都要有較深的理解，部分执法还需要借助技术性手段。因此，建议在区城管执法局下分设不同专业执法队伍。 4.3机制保障 目前，城管执法部门主要行使绿化市容方面的行政处罚事项，鉴于体制上城管执法部门脱胎于绿化市容部门，且长期与绿化市容部门合署办公，执法人员对绿化市容方面的业务较为熟悉。管理与执法相分离后，给城管执法带来的难度并不是很大。 如果将住建系统的行政处罚权都划转给城管部门，一方面，住建系统的执法依赖于较高的专业性知识和技术性手段;另一方面，还存在大量违反许可规定的处罚事项，住建部门作为审批部门，也需要履行事中事后监管的职责。因此，建议对住建系统划转的处罚事项进行分类.以不同的执法机制保障执法到位。 一是对专业知识依赖度高的处罚事项，设定执法衔接过渡期。在过渡期内，住建部门负责日常监督，发现违法行为后，移送城管部门，并指导、配合城管部门进行处罚;二是对违反许可规定的处罚事项，建立长效执法协同机制。由住建部门负责对许可实施情况的事中事后监督，发现违反许可规定的违法行为，移送城管部门，由城管部门进行处罚;三是其他处罚事项，由城管部门纳入日常巡查，以城管部门监督检查为主，住建部门日常监管为辅，避免给当事人造成多头执法检查;四是充分利用事中事后监管平台和“双随机一公开”平台。在住建领域内打通管理部门与执法部门之间的信息壁垒，实现实时信息共享。 4.4人员和技术保障 按照分步推进安排，第一阶段划转房管和市政方面的133项行政处罚事项，按照人均办案10件的标准，建议市级划转编制3人，区级划转编制300-350人。 第二阶段分步推进燃气和建设管理方面的剩余执法事项。一方面，应当将住建委内部的相关执法队伍进行精简，按照“编随事转、人随事转”的原则，锁定原执法岗位、执法车辆、专用设备，实施“整建制”划转。另一方面，在转移前后，住建委应当组织城管执法部门进行建设、燃气管理方面的执法知识轮训。 参考文献： [1]叶雨沛.城管行政执法体制改革研究[D].华东政法大学，2016. [2]唐新坤.城管行政处罚权研究[D]贵州大学，2009. [3]胡伟;王世雄构建面向现代化的政府权力——中国行政体制改革理论研究[J].政治学研究，1999（9）：1-14. [4]王化杰.城市管理中的行政处罚问题及解决对策[D].中国海洋大学，2011. [5]王敬波.相对集中行政处罚权改革研究[J].中国法学，2015（8）：142-161. |
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