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空间生产视角下业委会缺席社区治理研究

范文

刘梦茹

摘要：社区是社会治理的基础单元，成为延伸公共服务、创新公共管理的空间载体。研究发现，业委会在社区治理实践中存在缺位问题，实际行动与制度设计之间存在偏差。本文基于空间生产视角进行分析，基层（准）政府组织、物业公司、业委会三元主体间的“非对称”的互动关系导致的空间关系异化，是业委会缺席社区治理的主要肇因，破解业委会在社区治理中的行动困境，需要政府、市场、社会自组织三方力量之间良性互动。

关键词：业委会;空间生产;社区治理;互动关系

中图分类号：C 912文献标识码：A

1 问题提出

2011-2018年期间，我国城镇化率从51 3%提高到59.58%，平均每年以l.lg%的速度提高，2018年城镇人口己达到83137万人。…随着城市人口的增加，城市问题也日益凸显，对城市治理提出了新要求。进入后单位时代，业委会作为社区治理的新兴主体，“能够建立一个公共空间，有助于整合公民公共利益，促进公民合作，增强公民自主参与积极性”[1]，在社区治理中起到了不可忽视的作用。然而，从已有的研究中发现，业委会在社区治理中的运作实践与制度设想之间存在偏差。2015年，中国物业管理协会会长沈建忠接受媒体采访时谈到，“目前我国业委会成立率不到50%，运行较好的仅有15%”[12]。社区召开业主大会难、成立业委会难己成为普遍问题，业委会的生存面临挑战。

现有研究主要从“维权”和“自治”两个层面对业委会的困境展开研究。从维权层面来看，张雪霖认为无义务感的维权精英、政治冷漠的普通业主和被绑架的地方政府共同形塑的是私利驱动是业委会维权行动中的主要障碍[2];陈耀东从法理的角度论述业委会作为非法人组织，其法律地位模糊性导致其在维权诉讼中处于被动地位[3]。从自治层面来看，谌卉珺等较全面的分析了业委会自治的困境，认为缺乏参与载体、搭便车、自治能力不强、政府置身事外等是其自治行动失效的主要因素。[4]无论维权还是自治层面，业委会的实际行动与制度设计之间总是存在一定的偏差。已有的研究虽然从“维权”和“治理”不同方面分析了业委会在社区治理中的生存困境，但把两者拆分开来的单向度研究视角过于局限，割裂了社区空间中各主体之间的互动关系。

“空间研究”理论的兴起，为全面了解业委会治理困境提供了新的分析思路。从19世纪60年代的空间地理学研究到二战后的社会空间研究，再到20世纪60年代的新马克思主义的空间研究，“空间生产”被不断赋予新的内涵。空间生产不再仅仅局限于起初的物质空间的生产，更体现的是一种社会关系的生产，即空间生产的社会性。正如列菲伏尔的空间生产理论所指出的“空间里到处弥漫着社会关系，它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产”[5]。基于空间生产的社会性这一特征，社区可以看作是一种“关系空间”[6]，即空间中的各主体在物质空间生产过程基于共同的空间资源而结成的各种各样社会关系，这些社会关系相互联系、相互制约，最终形成一种非物质空间。空间生产理论扩展了现阶段社区治理的研究视域和基本理论，为后续研究提供了分析依据。本文基于空间生产这一新的研究视角，以“政府市场社会”三维分析框架为基础，将业委会置于社区治理的整体场域中，结合经验现象分析业委会与其他治理主体间的现实性空间关系及形成机制，为业委会参与社区治理提供解决路径。

2 空间关系异化：业委会缺席的成因分析

城市住房私有化改变了人们居住的物理空间格局，同时也改变了原有的社会秩序和关系结构，社区作为空间形态的一种新的表现，重新建构了政府、市场和社会主体之间的关系结构。如果将社区可以看作是城市空间中的微观社会，则街道办、居委会等基层（准）政府组织代表政府的力量，开发商和物业公司代表市场的力量[7]，业主和业委会代表社会的力量，三方力量之间的互动和博弈构成社区治理的基本结构。从哲学意义上来看，“异化”指代原本自然互属或和谐的两物彼此分离，甚至互相对立的扭曲关系。[8]在制度设计中，业委会作为业主集体的代表，旨在维护业主权益，促进基层民主自治，与基层政府、物业公司共同管理社区事务。然而，在实际行动中，业委会名存实亡，社区空间关系结构是在市场和政府力量共同支配下的不平等、对立关系，即空间关系的异化。在这种极不对称的关系结构中，业委会的维权自治功能无法奏效，存在缺位。

2.1 市场与社会力量的失衡

当前社区空间中存在一种由市场力量支配而非业委会支配的不平等关系，不可避免地产生一系列的矛盾。在社区治理中，业委会与作为市场主体的物业公司建立了一种契约关系，业委会具有选聘物业公司的权利，通过与物业公司签订物业服务合同选择优质的物业服务。但在前期物业管理阶段，房地产开发商为了逃避外部监督，往往采取非公开招标的方式选聘物业公司。开发商和物业公司基于共同的利益组成“父子一家”的利益联盟，对物业公司的选择权进行垄断，业委会处于弱势地位受到排挤，社区的共治权被剥夺，形同虚设。另一方面，物业公司基于自身利益的需要与开发商联合起来阻碍业委会的成立，即使成立后，也难以正常运行。据有关调查显示，“除上海外，一般城市成立业委会的不足30%，而成立后能正常运作的更少，据估计只占其中的1%”[9]，业委会真正参与到社区治理的比例不是很高。由此可见，业委会名义上是小区业主群体的代表，为全体业主服务，但被房地产商和物业公司强制性的市场力量所压制，支配性的主体地位丧失，物业公司成为社区空间管理活动的支配者。

2.2 政府与社会关系的变形

在社区治理中，政社关系本是政府主导下的合作关系，然而在当前社区空间治理中变形为一种“具有浓厚行政色彩和控制目的的关系结构”[8]，行政主管部门对业委会的自治事务采取過多的干预，使得法理上的“指导与被指导”关系扭曲为现实中的“领导与被领导”关系。根据现有的法律，一个普通的业委会要受收到市、区、街道和居委会的层层监督和管理，给业委会行动带来巨大的阻力。另一方面，通过研究发现，基层（准）政府组织阻碍业委会的成立也成为一个普遍的现象。由于业委会的成立打破了政府“一元集权型”的传统社区治理模式，基层政府感到自身权威受到挑战，同时，业委会的维权行动激化了与物业之间的矛盾，加大了政府维稳的工作量，因此，基层（准）政府组织和官员出于自身利益的考虑，采取各种办法阻挠业委会的成立。主要表现为一部分社区基层（准）政府组织为业委会的成立制定了一整套繁琐的程序，包括向政府主管部门申请、筹备工作、召开业主大会、选举业主委员会、备案等，备案程序也变成了一种行政审批的过程，消磨了业主的热情和心气，最终业委会的组建以妥协或者失败而告终，社区沦为政府干预自治进程的政治空间。

3 空间关系异化的形成机制

空间生产理论的提出者列斐伏尔指出，“我们所经历的物质空间变化不过是社会变迁的表象，透过物质空间变化的背后是由一系列复杂的社会发展过程以及其中的社会权力、社会联系、社会日常生活的变迁”[10]。城市商品房社区的出现推动了传统社区内部关系结构的变迁，基层（准）政府组织、物业公司、业委会作为社区治理的三大主体试图生产着属于自己的利益空间，在博弈的过程中出现了空间关系的异化。三元主体基于自身的利益诉求，展开不同的行动逻辑，形成一种“非对称”的互动机制，即空间关系异化的形成机制。

3.1 基层（准）政府组织依托权力与其他主体展开互动

在我国，政府在社区空间中占据主导地位，通过将权力下移至街道办、居委会来实现对社区的管理和控制。街道办、居委会充当了社会基层治理的“准政府”角色，在行动中表现出一种权力逻辑。由于业委会的成立对基层政府自上而下的控制和管理构成了威胁，同时，维权行动导致了大量的群体性事件的发生，激化了业委会与基层（准）政府组织、物业公司之间的矛盾，使小区陷入一种无序的状态，影响了部分官员的政绩。基层（准）政府组织出于社会稳定和个人利益的考虑，与物业公司组成利益共同体，展开“双向”的互动，对物业公司的社区管理工作给予“支持”，“社区空间领域形成了以开发商和物业公司为主体，包括房管局、街道办等相关政府部门和官员在内的分利性质利益集团”[11]。与此相反，在处理与业委会的关系上，基层（准）政府组织运用上级政府赋予的政治权力，对业委会的成立和的日常事务的管理进行干预和控制，导致业委会的空间治理权逐渐丧失，社区成为行政色彩浓厚的政治空间。由此可以看出，基层（准）政府组织与物业、业委会的互动是一种非对称的关系。

3.2 物业公司依托资本与其他主体展开互动

资本作为一种市场力量在社区空间的生产过程中扮演着重要的角色，物业公司和开发商凭借其所拥有的物质资本在社区治理中占据一席之位，企图垄断业委会的自治权。随着我国房地产事业的蓬勃发展，资本大量涌入社区，使得社区物理空间快速生产，与此同时，开发商和物业公司所构建的建管合一的“父子兵体制”也浮出水面。在前期物业制度下，开发商和物业公司组成利益联盟，在开发商投入资本的同时不通过公开招标直接将物业引入社区管理之中，实现了从社区空间的生产到空间契约关系的生产，侵犯了业委会的物业选择权，不可避免地产生一系列的矛盾。另一方面，社区共有部位的权属之争引发了物业和业委会之间的利益争夺。目前我国的《物权法》对小区公共部位的产权归属问题还未做出清晰的界定，物业公司在自身利益最大化的驱动下，联手开发商，拉拢甚至收买某些政府官员，对业委会的成立和运行进行干涉和阻挠，物业公司与业委会之间形成一种对抗关系。

3.3 业委会依托群众基础与其他主体展开互动

业委会作为维护全体业主利益与代表全体业主对物业实施管理和自治的新兴社会组织，拥有一定的群众基础。无论是维权阶段，还是治理阶段，业委会表现出一种自组织逻辑，由业主自愿发起，自愿参加。由于这种自愿机制，导致业委会在社区治理中缺乏一定的组织基础、资源等必要条件，在社区治理中无法形成有效的空间话语，社会地位和作用难以被认可。政府基于强制性的权力及制定规则的特殊地位，在政治力量的对比和资源配置上占据绝对优势，业委会的成立和运行需要基层政府的批准与指导，基于组织发展的需要，业委会对其形成了一种依赖关系。虽然业委会对基层（准）政府组织的干预和压制表现不满，但最终迫于生存的困境以妥协和服从而告终。在与物业之间的互动上，业委会表现出一种对抗性，由于前期物业制度和共有产权的归属问题，开发商与物业公司的侵权行为时有发生，作为维权性质的组织，业委会动员业主集体与物业进行抗争，通常表现为拒缴物业费、投诉、上访等维权行动。但在维权过程中，由于业主参与意识淡薄，参与期望与现实之间存在差距，集体行动的内生动力被大大削弱，无法形成对市场力量和政府力量的有效限制。

从三元主体间的互动机制可以看出，基层（准）政府组织、物业公司、业委会并没有形成制度设计中“三足鼎立”的治理格局，而是一种“非对称”的互动关系。基层（准）政府组织凭借政治权力在社区治理中仍然处于主导地位，与业委会之间更多的是一种命令一服从的关系，形成消极的单向的互动，与物业公司基于共同的利益形成积极的双向互动。另一方面，业委会与物業公司存在着明显的力量悬殊，业委会作为社区治理的一支独立力量，要与开发商、物业公司和部分基层政府人员组成的利益联盟进行博弈，在缺乏内生动力与外部力量的双重困境下，缺席社区治理。

4 破解业委会缺席社区治理的策略

4.1 政府：适度放权，协调社区治理主体间的关系

传统的“一元集权型”社区权力结构为基层政府参与社区治理提供了路径依赖，政府过度干预社区事务的行政习惯难以改变，使得业委会难以发挥社区自治的作用。要改变这种局面，基层（准）政府组织需要主动承担起指导业委会成立的义务，避免过多地干预业委会的日常事务，尽可能地下放一部分权力，让渡一部分空间与资源给业委会，协助其获得社会认同，推动其独立自主的良性发展。同时，政府要继续推进物业制度改革，实行开发商与物业管理相分离的制度，督促物业服务企业履行物业管理职责，确保业主大会和业委会通过公开招标的形式自主选择合适的物业服务公司。对于业委会与物业之间的权益之争，街道办、居委会要依法调解业委会、物业服务企业之间的物业管理纠纷，扮演好社区矛盾的“协调者”角色。

4.2 市场：明确责权，建立合作关系

责权错位是导致物业与业委会对抗关系产生的重要原因，厘清各个主体之间的责权关系，有助于实现业委会、基层（准）政府组织、物业公司平等参与社区治理的和谐局面。因此，物业公司这一市场主体要明确其在治理中的角色定位，对居住区域的物业进行专业化、社会化管理，为业主提供全方位的服务，其物业管理权由业主大会和业委会通过签订契约的方式授权，不可越俎代庖，干涉权责范围之外的管理活动，同时，建立包含基层政府和业委会的外部监督机制，确保物业管理权的正确行使。另一方面，随着前期物业管理制度得的破解，物业公司和开发商要转变“联盟”的观念，同业委会建立合作性的契约关系，通过签订合同，形成一种平等的权力关系，实现双方利益的最优化。

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