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西藏公共就业培训服务现状评价与对策

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摘要：就业问题一直是西藏自治区政府关注的重点问题，各级政府也在致力于提高劳动人口的就业技能，提升就业机会。本文以西藏某市为例，在了解其公共就业培训内容的基础上发现：西藏某市大力开展公共就业培训服务，针对大学生群体、就业困难群体开展了不同形式的就业培训服务。但由于培训对象、培训环境等原因，其公共就业培训服务还存在培训体系、机构不完善、形式、内容单一等问题。面对越来越受重视的就业培训，人社部门应着力完善公共就业培训服务体系，搭建多元化培训平台，合理进行培训规划，有效进行公共就业培训服务，为西藏就业服务提供助力。

关键词：西藏;培训平台;公共就业培训;就业服务

中图分类号，F2492 文献标识码：A

公共就业培训是政府为了帮助一部分劳动者就业而由政府出资并管理的一种技能训练（何筠，2007），是公共就业服务体系中的重要组成部分。公共就业培训在提升劳动者就业能力、转化剩余劳动力、维持社会稳定及促进社会和谐发展方面都有积极的作用。西藏的社会稳定、经济发展、城镇化建设等都需要与之匹配的人力资源，有目的、有规划的就业培训能够为社会提供相应的人力资源，在市场培训机制不健全的情况下，公共就业培训就显得尤为重要。为了了解西藏公共就业培训的现实状况，2017年7月来到西藏某市进行实地调查了解。

1 西藏某市就业结构概况

1.1 农业就业人口比重过高

西藏地区总产值结构与就业人员结构比例明显不符，2017年西藏的三产比为9.4：39.2：51.5 ，而从业人员比为：37.3：17.7：44.9。其中，第一产业只占GDP的9.4%，但却滞留了37.3%的劳动力①，说明西藏有大量的农村剩余劳动力，农村劳动生产率和现代化程度低。西藏某市的该项数据未能直接搜集到，但是，可根据其他一些数据获取资料。2017年末，西藏某市城镇化率为41.5%②，据此数据，西藏某市仍有59.5%的乡村人口。另外，西藏某市各地区户籍人数及从业人员数，见表1。

除巴宜区外，其他县的二三产业从业人员数都非常少，说明大量的人员都聚集在了第一产业，虽然2018年西藏某市新增城镇就业4350人，农牧区劳动力转移就业2.79万人，城镇登记失业率控制在2.2%以内③，但其过高的农业从业人员数仍然给西藏某市劳动力转移带来了压力，农村剩余劳动力的转移，需要公共就业培训服务介入更多。

1.2 城镇就业矛盾突出

西藏经济发展比较缓慢，从地区生产总值看，西藏某市还处于西藏各地区靠后位置。数据表明，西藏某市就业人口占全区就业人口的比重为7.33%，为西藏自治区倒数第二位，仅高于阿里地区①。经济发展取决于劳动者素质，西藏由于历史、自然等原因，经济基础薄弱，大部分处于工业化初期，产业结构以农牧业为主，劳动力也集中于农牧区，其对劳动者技能要求较低。随着城镇化的发展，农村剩余劳动力需要转移，但其受到的教育培训，尤其是职业培训的机会非常少。劳动者无法具备城镇化所要求的劳动技能，大部分转移的劳动力只能从事低端产业，这些会严重阻碍其城镇化进程，同样也会带来社会不稳定因素。

1.3 就业吸纳能力有限

西藏某市具有得天独厚的自然生态资源、民族特色和历史文化传统，近年来各方面都发展较好。目前西藏某市有五大特色产业：生态旅游、农牧业、水电能源、藏医药和文化产业，五大特色产业占全市生产总值的27.5%，五大特色产业增加值28.66亿元，其中旅游业为西藏某市的重要经济增长点和支柱产业，旅游从业人员近万人，带动社会就业超3万人。但是，农村就业人员仍然占绝大部分，且主要分布在第一产业，就业的所有制结构以公有制经济为主，市场经济发展缓慢，其它所有制力量较弱。因其他所有制企业的力量较弱，就很难吸纳大量的剩余劳动力，解决就业问题，需要依靠政府主导来发展经济，开展劳动力转移培训，提供公共就业培训服务。

2 西藏某市公共就业培训服务面临的挑战

2.1 任务艰巨

就业是人们普遍关注的问题，也关乎西藏的和谐稳定，如前所述，西藏某市有59.5%的乡村人口，根据表1，除了西藏某市巴宜区外，其他县二、三产业从业人员都未超过5千人，大量的人员都聚集在了第一产业。过高的农业从业人员给西藏某市劳动力转移带来了压力，农村剩余劳动力的转移，需要公共就业培训服务介入更多，使得西藏某市的就业培训任务十分艰巨。

2.2 责任重大

就业，对于西藏某市的社会稳定和经济发展具有非常重要的作用，对劳动者进行就业培训，不仅是教育培训部门的工作，理应社会各界参与其中。但目前，西藏某市社会培训机构较少，发育尚不完全，不能很好的进行就业培训任务，所以，由政府主导的公共就业培训工作就显得尤为重要。如何进行就业培训规划、确认培训需求、挑选培训机构和人员、组织实施培训、进行培训跟踪和服务等工作都需要切合西藏某市经济社会发展的需要来开展，可谓责任重大。

2.3 难度较大

西藏某市有大量的农村剩余劳动力需要转移，且其就业能力比较弱，受教育程度比较低，根据统计年鉴数据，未上过学的人有4.6 7万人，占当年人口（19.5万人）的23.9%，在西藏自治区就业人口中，未上过学的占36.63%，小学文化程度的占38.57%，初中文化程度的占13.58%②，有88.78%的就业人口受教育程度都在初中及以下。要改变他们的生活状态就必须提升他们的就业能力，进行就业培训。受教育程度较低使得劳动者接受就业培训的意愿不强，认为没有必要培训或者去学了也学不会，加之传统宗教等观念的影响，劳动者就业培训意愿低、接受能力弱，使得就业培训工作难度增大。

3 西藏某市公共就业培训现状

为了了解目前西藏某市公共就业培训的现状，调研小组对西藏某市人力资源和社会保障局进行了走访，了解了自2016年1月-2017年9月开始的所有就業培训项目。总体情况如下：

第一，培训项目少，培训人数不足。西藏某市人社局主导的就业培训服务项目数共计20项，从数量上来说处于低水平状态，培训累计人次不超过千人，这与庞大的需提升劳动技能的劳动者需求量严重不符。

第二，就业培训主要围绕旅游业开展。在20项培训项目中，与旅游相关的培训服务有6项，占到1/3.旅游业是西藏某市的支柱产业，2018年旅游业为西藏某市带来59.22亿元的收入，且增长速度迅猛。旅游从业者的素质对旅游业的发展有重要的作用，家庭旅游业的开展也是农牧民增收的重要途径，提升旅游从业者的劳动技能，对其进行技能培训是十分必要的，西藏某市人社局紧紧抓住这一社会需求，开展了相关的技能培训。

第三，就业培训的对象主要集中在农牧民、大学毕业生、军转干部、建档立卡贫困户上。就业培训应该面向所有的劳动者，有农村的剩余劳动力，有城镇下岗职工、有就业困难群体等。西藏某市的就业培训主要针对农牧民、贫困户、大学生和军转干部。针对农牧民和贫困户的就业培训主要围绕相关劳动技能的培训如藏餐烹饪、挖掘机等，针对大学生和军转干部的培训主要在政策宣讲、电子商务和3D技术上。

第四，就业培训项目多为对口支援地区提议援助并且具体负责培训。在西藏某市开展的3D打印培训、电子商务培训等都是援藏单位的援助项目，并由其负责培训实施。培训教师、培训学员的相关费用也都由援助单位提供，西藏某市人社局负责组织实施和协调。

第五，就业培训内容多为技能培训。西藏某市进行的就业培训项目多为提高培训对象的劳动技能，并能够根据不同层次的培训对象进行针对性的技能培训。对农牧民的培训集中在藏餐烹饪、建筑施工等劳动技能上，对城镇中的建档立卡贫困户进行保安知识技能培训，对大学生的培训主要围绕创业知识、电子技术等先进知识技能。

第六，就业培训多为集中功能培训，甚至提供食宿。支援单位援助的就业培训不用培训者交任何费用，甚至还提供食宿，作为援助项目进行，西藏某市并未进行资金投入。针对农牧民、大学生的培训也以集中培训为主，培训者也无需交任何费用。

4 西藏某市公共就业培训存在的问题

4.1 公共就業培训体系尚未健全

公共就业培训体系是公共就业服务体系的组成部分，西藏某市的公共就业培训服务无论是管理机制、经费供给机制还是运行机制都尚未健全。西藏某市目前的公共就亚培训服务由财政、人社、科技、扶贫、农业等部门组织，不同的部门都有自己的培训规划、培训内容等，也有不同的经费来源和使用方式，造成了西藏某市公共就业培训工作分散进行，各自为政。不同的部门都在进行各自的培训任务，这使得公共就业培训服务成本增高，效率低下。

4.2 公共就业培训机构尚未发育成熟

西藏某市目前的公共就业培训主要由政府主导，很多依靠支援单位协助完成，自主进行的并不多。2016年西藏某市人社局才审批了两家民营培训机构，承担就业培训任务。这两家培训机构分别是西藏某市吉萨技能学校、西藏某市鸿图职业技能培训学校。主要进行农牧业实用技术培训、土石方机械操作、钢筋工、砌筑工、抹灰工、水电工、计算机操作、家政服务、导游员、餐厅服务员、客房服务员等培训。而且当年针对农牧民的技能培训都由这两家机构承担。但对于大量的培训需求，仅凭这两家培训机构根本无法完成。这两家培训机构的培训内容都较为低端且内容重复，不能满足真正的市场需求。

4.3 缺乏科学合理的培训规划

西藏某市的公共就业培训能够与支柱产业相结合，与农牧民等实际需求相结合，但是其培训缺乏规划性。在调查中发现，其培训一部分为支援单位提议并组织进行如电子商务等，这些培训项目有一定的连续性，但动力主要来自于支援单位的需求，并非是西藏某市的培训规划。另一部分培训主要针对农牧民开展，培训多为偶发性，并不是按照提前做好的合理规划进行的安排。

4.4 缺乏培训需求分析

要想真正提高劳动者的技能，提高其就业能力，培训的内容就必须符合实际需要和劳动者需求。在调查中发现，西藏某市的就业培训项目并不是在认真进行培训需求分析的基础上开展进行的，只是单方面的认为这些培训是劳动者需求的或者是由援建单位和下级部门提议的。这种未在进行培训需求分析的基础上开展的就业培训很容易与实际偏离，虽然目前对于刚开始进行的就业培训服务并未造成影响，但会对后续多元的就业培训造成严重影响，甚至会事倍功半。

4.5 培训内容和形式单一

从培训内容上分析，为数不多的培训主要集中在电子商务和农牧民的实用劳动技能上。从组织形式上看，主要是集中培训，一些项目还需到广东、拉萨进行。从培训对象上来说，集中的面对面培训能够很好达到培训效果，尤其是针对受教育程度比较低的农牧民，这种培训方式非常有效。但是集中培训成本高昂，也有些劳动者因为时间、路途等原因放弃培训。

4.6 培训过程中缺乏有效监督

要想保证培训效果，培训过程中的有效监督必不可少。培训监督：一是针对培训组织进行监督;二是针对培训学院进行监督。西藏某市所进行的就业培训主要由对口支援组织和仅有的两个职业技能培训机构承担。对于对口支援组织进行的培训，由于是支援性质，所以也只是西藏某市人社局的相关工作人员陪同，主要负责组织协调，根本谈不上监督培训机构所进行的培训是否符合培训计划等。由培训机构承担的培训，工作人员也只是负责协调，因为对具体技能培训并不熟悉，所以也无法进行有效的监督。

4.7 缺乏培训后的跟踪反馈

培训项目结束后，需要对培训学员进行考核，检验培训效果。在培训结束一段时间后，也需要对培训学员进行后续追踪，检验培训需求是否确定合理、培训内容是否符合实际、培训效果如何等。目前西藏某市的公共就业培训，主要集中于培训项目的组织，对学员培训效果如何并未进行跟踪。虽然电子商务、3D打印等培训项目开设较多期，但每批次学员不同，所以培训内容相似，也未能对培训学员进行很好的跟踪。另外，对于培训学员来说，技能培训对于他们都属于全新的知识，受限于培训学员的受教育程度以及观念的影响，学员也不能给予有效的反馈。因此培训效果很难保证。

5 完善西藏某市公共就业培训服务的建议

公共就业培训对于提高劳动者技能，促进就业有非常重要的作用，因此完善西藏某市公共就业培训工作十分必要。

5.1 建立健全公共就业培训体系

建立统一协调的就业培训组织体系。当前西藏某市公共就业培训多头管理，各部门都进行与本部门相关的劳动者技能培训，各自为政，其根源在于经费渠道不一，行政主管部门各异。应该设立负责协调管理就业培训工作的经常性机构，并且发挥其作用，不能形同虚设。由该部门负责统筹就业培训工作，负责规划就业培训、进行培训宣传、负责组织具体的就业培训工作、参与指导相应的培训项目，负责培训资金的审核发放与监督。

5.2 促进公共就业培训多元化供给

应当发挥市场机制，将更多的企业及社会力量引入公共就业培训体系中来，充分利用市场竞争机制、价格机制等为公共就业培训提供低成本、高效益的服务，有效促进劳动者就业。我国目前的公共就业培训机构主要有技工学校、就业训练中心、民办就业培訓机构、农村就业培训机构。西藏某市目前仅有民办就业培训机构两家，其他培训机构并不健全。因此应加大投资力度，尽快成立就业训练中心、培育技工学校、鼓励民办就业培训机构加入、设置农村就业培训机构，也可以发挥社会力量，组建公益性的就业培训机构，资金及组织方面可以借助对口支援单位的力量，多方合力，共同完善西藏某市公共就业培训服务。

5.3 加强公共就业培训规划

管理理论认为所有管理活动都必须提前规划，这样才熊朝着目标有序地进行。培训规划对于培训活动起到方向指引、合理安排的作用。规划是否合理、科学对培训效果有着非常重要的作用。西藏某市应加强对就业培训规划的重视，借助专业人员，认真调查研究，整合其他各政府部门的培训需求，合理进行公共就业培训规划，整合资源，提高就业培训的效率，促进公共就业培训服务有序良好进行。

5.4 结合市场需求，合理确认培训需求

就业培训活动主要针对于劳动者，劳动者的需求是就业培训活动的出发点。西藏某市人社局目前的公共就业培训服务模式下，应该借助专家进行实地调查，对劳动者需求进行确认，分层次了解不同层次劳动者的需求，以便开展不同层次劳动者的就业培训服务活动。

5.5 扩展就业培训广度，开展多种形式的就业培训

西藏某市的就业培训因为资金、师资、场地等因素限制，其公共就业培训方式较为单一，培训对象范围窄，内容简单重复。应在确认劳动者需求和市场需求的基础上，丰富就业培训内容;应提高就业培训的广度，将下岗失业人员、初高中为升学青年、城镇未就亚人员等就业困难群体都纳入就业培训范围，促进社会公平。整合资源，开展多种形式的就业培训，以“受训者为中心”，使公共就业培训能适应于不同劳动者的需求及个性，提高培训质量和培训效果。

5.6 加强培训过程中的监督

培训活动实施过程中的有效监督能够保证培训效果，西藏某市人社局应该对每项培训活动派专人负责，负责人不仅只是协调协助，应该积极发挥作用。一是监督培训机构，是否按照培训计划和培训内容展开培训，培训教师是否尽职尽责，是否能够满足受训者的需求，以受训者为中心;二是也是对受训者进行监督，受训者是否按时按量进行培训，是否认真参与等。

5.7 完善培训反馈和跟踪系统

如前所述西藏某市的公共就业培训服务跟踪反馈严重不足。应有专门的负责人对培训项目进行追踪。一是在每次培训结束后可以以不同的形式对受训者进行考核，检验培训效果;二是在培训过程中或培训结束后对受训者进行调查，了解培训内容、培训组织形式、培训教师等是否存在问题;三是在培训结束一段时间后，如一个月、三个月、六个月或一年后进行培训效果追踪，再次调查受训者在实际工作中是否培训技能对其有帮助，还有何新的培训需求等。

5.8 提高公共就业培训服务人员的专业能力素养

目前西藏某市从事公共就业培训服务的工作人员专业能力不强，应加强对工作人员的专业知识培训，以便工作人员能够很好地为公共就业培训工作服务。其次，对于公共就业培训的相关培训人员，其专业素养能力也需要进行审查，并对其进行培训，以便提高其专业能力，更好地为公共就业培训服务。

参考文献：

[1]何筠.我国公共就业培训问题研究[D].南昌大学，2007.

[2]谭学良.我国县域公共就业服务的碎片化及其整体性治理[D].华中师范大学，2014.

[3]吴江.对经济危机背景下公共就业培训的分析与思考[M].南昌：江西高校出版社，2010.

[4]谭啸.论我国公共就业培训制度的完善[D].四川大学，2007.

[5]索朗群培索朗琼珠，西藏★★市2015年经济秋会发展：新常态新作为新形象[N].中国西藏新闻网，2016-3-10.

[6]任晓攀、杨广军，西藏★★市地区旅游从业人员突破1万人带动3万人社会就业[N].人民网-西藏频道，2014-12-7.

注释：①西藏统计年鉴2018。

②2018年林芝市政府工作报告。

③2018年林芝市政府工作报告。

项目来源：西藏教育科学“十三五”规划课题“西藏高校师资队伍评价体系研究”。

作者简介：何妍（1981-），女，汉族，籍贯：陕西西安，学历：硕士，职称：讲师，研究方向：公共人力资源管理、政府管理、政府绩效等。

注释：①西藏自治区2010年人口普查资料。

②西藏自治区2010年人口普查资料。

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