| 标题 | 成品油市场监管中行政主体职责之厘定 |
| 范文 | 冯俊彦 摘要：成品油是国民经济中的重要物资，法律规定在我国经营成品油需取得相应的证照，否则构成违法，有关部门需履行成品油市场监管职责，打击违法经营成品油行为。但是，相关部门在监管中，对如何确定查处无证无照经营成品油的行政执法主体这一问题，始终无法取得共识，市场监管、商务、公安、安全监管等部门间因监管界限不清，导致推诿执法的现象屡见不鲜。究其原因，在于我国目前对成品油监管缺乏系统的立法，导致相关部门在监管中职责不明确。依据现行法律，虽可基本厘清各部门在监管中的职责范围，但为根本解决这种。九龙治水”的现象，还需对我国成品油监管体系进行完善。 关键词：成品油经营;监管;无证无照;职责 中图分类号：F713 文献标识码：A 1成品油市场监管中的难题 在我国，成品油是指“汽油、煤油、柴油及其他符合国家产品质量标准、具有相同用途的乙醇汽油和生物柴油等替代燃料”，是国民经济中的重要战略物资。虽然国家明文规定成品油经营需合法合规，但现实中各地非法经营成品油的行为却始终存在。如何确定查处无证无照经营成品油的行政执法主体，是成品油市场监管中存在已久的问题。商务主管部门是成品油经营的许可部门，理应为成品油市场监管主体，但法律并没有赋予商务主管部门处罚无证照经营成品油的权力;市场监管部门（原工商行政主管部门）过去是查处无证照经营的行政主体，但是现行法律却区别对待无证、无照、无证且无照三种情形，根据法律字面要义市场监管部门不查处无证且无照的经营行为;安全监管部门负责查处非法经营危险化学品，但不属危险化学品的成品油并不在安全监管部门的监管范围内。对同一个问题的监管，多个行政主体都有监管职责，但整个问题的解决却又不专属于某一部门，部门间职责分工不明确极易导致执法中的相互推诿。 这种“九龙治水”现象，究其缘由，在于行政立法的广泛性。“由于行政的广泛性、复杂性、多样性、专业性以及易变性等特点，在形式上行政法没有统一的法典，而是散见于各种法律、法规、规章中，表现为众多的、各种各样的单行行政管理法规。”行政管理涉及面极广，遍布社会与日常生活各方面，而具体行政立法只对社会生活的某个方面进行规范，难以包罗万象，因而行政单行立法“遍地开花”。成品油市场监管亦如是，其中涉及经营许可、市场监管、危险化学品管理、公共安全等多方面，因此，在現行立法中厘清各部门对非法经营成品油的管理职责，显得尤为重要。 2成品油市场监管的立法现状 我国现行法律和行政法规中，缺乏成品油监管立法;现行有效的规章和规范性文件中，关于成品油没监管的规制情况如下。 2.1《成品油市场管理办法》不涉及对无证无照经营成品油的监管 现行的《成品油市场管理办法》是2015年修订的部门规章，是我国目前对成品油市场进行监管的法律依据中位阶最高的法律文件。《成品油市场管理办法》仅规定了各级商务主管部门对依法取得成品油经营许可的成品油经营企业进行监督管理，不涉及对无证无照经营成品油的监管，也不具备对其处罚的权限。 2.2《无证无照经营查处办法》无法确定无证无照经营成品油的查处部门 《无证无照经营查处办法》是2017年颁实施的行政法规。该办法颁布前实施的《无照经营查处取缔办法》规定，无证无照和无照经营均由工商行政管理部门查处，但该办法实施后《无照经营查处取缔办法》随之失效。根据该办法，无证无照经营“由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处;法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。”据此，难以直接具体确定非法经营成品油的查处部门，理由如下。 一是我国法律、法规对违规经营成品油没有立法予以规定。二是国务院规范性文件《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》的附件《法律法规明确规定监管部门和监管职责的“先照后证”改革相关审批项目》中，对未经审批从事石油成品油零售经营的监管部门确定为工商行政管理部门，监管依据是《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于进一步整顿和规范成品油市场秩序意见的通知》和《国务院办公厅关于开展加油站专项整治工作的通知》，但根据《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》，上述两份监管依据已失效，因此对违规经营成品油的监管国务院决定并没有明确具体的部门进行查处。三是我国绝大多数省、自治区、直辖市人民政府没有就违规经营成品油的查处部门进行明确规定，目前针对成品油管理制定了有效地方政府规章的西藏、新疆、甘肃和重庆，仅1994年发布实施的《重庆市整顿成品油市场实施办法》中规定了重庆市和其各区市县成立的成品油市场整顿办公室分别负责全市和本地区成品油市场清理整顿工作，而从行政法角度来看整顿办公室并不属于行政部门。可以说，目前尚没有一个省、自治区、直辖市有明确查处该地区无证照经营成品油的部门。因此，根据《无证无照经营查处办法》并不能具体确定对无证照经营成品油进行查处的部门。 2.3非属危险化学品的成品油监管立法不明确 根据《成品油市场管理办法》和《危险化学品安全管理条例》，从事成品油经营活动须同时具有《危险化学品经营许可证》《企业法人营业执照》和《成品油零售经营批准证书》。《危险化学品经营许可证》是安全生产监督管理部门根据《危险化学品安全管理条例》对经营《危险化学品目录》中确定的危险化学品的项目核发的许可证，无许可证从事经营活动安全生产监督管理部门可以依据《危险化学品安全管理条例》第七十七条对违法的行政相对人进行行政处罚，没收违法经营的成品油。但如果违规经营者仅经营不列入《危险化学品目录（2015版）》的柴油（闭杯闪点>60°C）等成品油，立法对这些成品油监管没有明确规定。 综上，目前我国仅对合法经营成品油的企业进行了监管方面的立法，对无证无照从事成品油经营的监管和查处，缺乏直接明确的法律依据，导致部门职责难以厘定。 3现行立法下明确监管职责的思路 在现行缺乏明确成品油监管依据的情况下，笔者认为根据现行立法规范可采取以下方法确定查处无证照经营成品油的行政执法主体。 3.1根据危险属性划分成品油的种类 根据《危险化学品目录（2015版）》，成品油中的1569煤焦油、1571煤油、1630汽油、乙醇汽油、甲醇汽油、1674柴油（闭杯闪点≤60°C）属于危险化学品;根据《危险货物品名表（GB 12268-2012）》，1202瓦斯油或柴油或轻质燃料油、1203车用汽油或汽油、1223煤油属危险货物。从上述标准可知，成品油均属于危险货物，其中属于《危险化学品目录（2015版）》的几类成品油属危险化学品。 3.2确定行政执法主体遵循的原则 行政处罚中“没收非法财物”涉及财产所有权的转移;而行政强制措施中“查封场所、设施或者财物，扣押财物”是对场所和财产的暂时性控制，不涉及所有权转移。为明晰查处非法成品油的最终有权机关，应以能作出“没收非法财物”行政处罚的部门优先为查处部门，行政处罚中无此内容的，以能采“查封场所、设施或者财物，扣押财物”行政强制措施的部门为有权查处部门。 3.3确定查处无证照经营成品油的行政执法主体 3.3.1涉嫌无证无照经营属危险化学品的成品油的查处由安全生产监督管理部门负责 根据《危险化学品安全管理条例》，单位和个人从事危险化学品经营的，应取得《危险化学品经营许可证》;根据《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，《危险化学品经营许可证》由县或者设区的市级人民政府安全生产监督管理部门核发。对于未取得该许可从事危险化学品经营的，县或者设区的市级安全生产监督管理部门可根据《危险化学品安全管理条例》第六条第一款、第七条、第七十七条对违法人员和企业进行行政处罚和行政强制，查封违法经营成品油的场所，没收违法经营的成品油。 3.3.2涉嫌无证无照经营不属危险化学品的成品油的查处由市场监督管理部门或公安机关查处 第一，自然人、非法人组织违规从事非危险化学品成品油经营活动的查处由市场监督管理部门或公安机关负责。根据《成品油市场管理办法》，申请《成品油零售经营许可证》的主体仅限于法人，自然人、非法人组织无权提出申请并取得许可，因不属于可从事成品油经营活动的主体，理应不予核发可以从事成品油经营的营业执照。但在工商行政登记的实际工作中，登记部门存在对上述主体核发有从事成品油销售的经营范围的营业执照。故自然人、非法人组织违规从事非危险化学品成品油经营活动可分为以下几种情况分别查处。 一是自然人、非法人组织从事经营活动没有取得营业执照，或取得的营业执照中，其经营范围没有从事成品油经营相关项目的，均属于无照经营，市场监督管理部门可以根据《无证无照经营查处办法》第六条、第十一条对非法经营者进行查处，查封、扣押涉嫌无照经营物品。二是自然人、非法人组织虽取得的营业执照，其经营范围包括从事成品油经营相关项目的，但因其不能取得成品油经营的后置许可，也属于违规经营，属于《治安管理处罚法》第三十条规定的违反国家规定、买卖危险物质的行为，因此可根据该法第三十条和第八十九条，对违法经营者处行政拘留，同时公安机关可扣押需作为证据的成品油。 第二，法人违规从事非危险化学品成品油经营活动的查处由公安机关查处。首先对法人经营的成品油进行质量检验。根据《国家发展和改革委员会、公安部、环境保护部、商务部、国务院国有资产监督管理委员会、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家能源局公告2016年第29号 关于全国全面供应符合第五阶段国家强制性标准车用油品的公告》和《国家发展和改革委员会、公安部、环境保护部、商务部、国务院国有资产监督管理委员会、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家能源局公告2017年第15号关于全国全面供应硫含量不大于10ppm普通柴油的公告》，在我国生产、销售的成品油有严格的质量标准，若经营者经营的成品油经质量检验不符合国家标准和硫含量标准，即为不合格产品。违规经营的成品油经检验为不合格产品，或为掺杂、掺假、以假充真、以次充好的产品，市场监管部门可依据《产品质量法》第五十条对法人经营者进行查处，依法没收违法销售的产品。 若经检验成品油质量合格，但法人存在無证、无照或无证且无照从事成品油经营活动的情况，公安机关可根据《治安管理处罚法》第三十条和第八十九条，对违反国家规定，买卖危险物质的行为，处行政拘留，并扣押与案件有关的需作为证据的成品油。 3.4查处违法经营成品油时应注意的问题 3.4.1《治安管理处罚法》适用于对所有违规经营成品油的查处 《治安管理处罚法》第三十条适用于处罚违规买卖危险物质的行为，成品油均属于危险货物，对无证无照经营成品油的查处，可以适用《治安管理处罚法》，由公安机关对这些违法行为进行行政处罚和采取行政强制措施。 3.4.2一行为违反多个行政规范的处理 无证无照经营成品油的行为可能同时违反《治安管理处罚法》《产品质量法》《危险化学品安全管理条例》《无证无照经营查处办法》等行政法律法规，在不违反《行政处罚法》“一事不二罚”原则下，对同一违法行为可同时适用相应的行政法律法规和规章进行处罚。 3.4.3达到刑事立案标准的违法案件应移交公安机关立案侦查 无证无照经营成品油行为达到刑事立案标准的，行政执法机关应将全案移交公安机关立案侦查。移送案件前已作出的警告、责令停产停业等行政处罚决定，不停止执行。 4成品油监管完善路径思考 4.1完善成品油市场监管立法 《成品油市场管理办法》是商务部颁布的部门规章，是我国现行有效的监管成品油市场的法律规范中位阶最高的法律文件，该办法主要规范成品油市场的市场准入以及商务主管部门对合法成品油经营者的监管。但是该办法存在以下缺陷，一是虽名为“成品油市场管理”之办法，但其规范对象仅为成品油市场管理中的某些方面，并未涉及诸如无证无照经营、运输、储存、使用成品油等方面的监督管理;二是由于该办法是部门规章，制定主体是商务部，这就限定了商务部仅能在本部门的权限范围内制定规章，不能对其他部门职责范围内的如处罚无证经营、违规经营危险化学品、销售不合格产品等行为进行规范。 有法可依是依法行政的前提，因成品油市场监管涉及面广、牵涉部门多，各部门要做到依法监管成品油市场，就必须有明确的立法厘清各部门职责，杜绝争抢执法或互相推诿现象的发生。笔者认为，成品油市场管理的立法应在现有基础上进行完善，一是因多个部门在成品油市场监管中都具有相关职责，成品油市场管理的立法可制定行政法规，或由多部门联合制定规章，而非仅由商务部为制定主体;二是具体内容上，除了包括市场准入和合规经营者监管的内容外，还应将运输、经营、储存、使用成品油等环节包含在内，明确综合领导部门，力求做到监管无死角;三是各部门分工和权限应与现行立法保持一致性，做到与现行有效的《治安管理处罚法》《产品质量法》《危险化学品安全管理条例》《无证无照经营查处办法》等法律规范有机衔接，通过设定准用性规则明确部门职责、法律责任和处罚权限。 4.2明确成品油市场监管的综合领导部门 根据多年来成品油监管经验，总体上看开展短期内的成品油专项整治行动是最显成效的做法，因为这类专项行动通常成立市（县）级的领导小组，由领导小组统一领导、协调各部门开展执法，明确各部门在行动中的职责，从而有利于克服“九龙治水”的弊病。但这毕竟只是集中、短期的行动，专项行动完毕，各部门又回复到缺乏统一领导的状态，“监管真空”依然存在，因此，有必要建立科学合法的长效整治机制，其中最重要的就是明确领导部门。经过多年市场监管的实践，目前我国已开始进入大市场监管的阶段，国家市场监督管理总局的成立就是对大市场监管理念的回应。大市场监管，是指在全国大市场协同条件下对政府市场监管职能的合并，最终实现覆盖广泛、职责明确、专业高效的统一市场监管模式。在大市场监管体制下，市场监管向专业精准与集约综合相统一的方向发展，要求统一执法、综合监管，因此由市场监管局承担成品油监管的综合协调部门，符合大市场监管理念和机构设置的初衷，所以有必要通过立法赋予市场监管部门在成品油市场监管中的综合领导地位。明确了领导部门，才能有效协调各部门各尽其责，防止推诿与怠政。 5结束语 综上所述，对成品油市场中无证无照经营成品油如何进行监管一直是相关职能部门的难题，难点在于监管中部门问职责分工不明确，具体的行政执法主体不明确，极易形成部门问相互推诿的现象。其原因在于我国对非法经营成品油的监管尚缺乏系统的立法，对无证无照从事成品油经营的查处，缺乏直接明确的法律依据。在现行立法条件下，通过区分成品油是否属于危险化学品、遵循能“没收非法财物”行政處罚的部门为优先查处部门的原则，可以确定查处无证照经营成品油的行政执法主体。但成品油监管体制尚有待进一步完善，一是立法上有必要制定行政法规，或由多部门联合制定规章，协调更多部门在成品油市场管理中的职责，内容上力求做到监管无死角，并与现行法律规范有机衔接以明确各部门的职权和责任;二是按照大市场监管理论确立市场监督管理局在成品油市场监管中综合领导的地位，以有效协调各部门各尽其责。 |
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