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政府购买服务绩效评价分析

范文

刘亚玲

摘要：政府购买服务的绩效评价，对提高政府购买服务质量和效益具有重大作用。笔者通过整理2013年以来中央和地方出台的政策文件，发现我国政府购买服务绩效评价制度建设逐渐向前推进;本文分析了目前我国绩效评价的制度框架，为完善政府购买服务绩效评价制度提出建议。

关键词：政府购买服务;绩效评价;发展历程;制度框架

中图分类号：F812.45 文献标识码：A

0引言

2013年9月，国办发[2013]96号文件出台，这是中央层面首次就政府购买服务工作做出总体要求。同年12月，財综[2013]111号文件明确要求全国各地区和各部门要结合实际情况，积极主动部署开展工作。2014年初，《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》首次强调“各部门要按照建立全过程预算绩效管理机制的要求推进购买服务预算绩效评价工作。”同年，北京市、浙江省等多个地区制定了符合本地区实际情况的政府购买服务预算管理办法。

2014年末，《政府购买服务管理办法（暂行）》出台，文件开创性地指出要建立综合性评价机制，并推进第三方评价工作。2014年到2015年，中央各部门和全国二十多个省（市/自治区）财政部门按照《管理办法》的部署出台了一系列规章制度，中央和地方两级政府购买服务制度框架逐渐建立起来，绩效评价制度建设逐渐向前推进。2018年7月，财政部发布《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，首次对政府购买服务第三方绩效评价进行规范部署，并且文件指出将选取天津、山西、深圳等10个省市于2018年至2019年开展试点，以达到逐渐稳步推行第三方绩效评价工作的目的。

2013年至今，从中央主导全面推广到地方政策纷纷落地，政府购买服务制度建设上呈现以下特点。一是负责领导政府购买服务工作的部门从民政部门过渡为财政部门;二是政府购买服务逐渐纳入到预算绩效管理的范畴，其绩效评价借鉴了政府绩效和财政支出绩效评价的方法;三是政府购买服务绩效的提升与规范社会组织和事业单位改革接轨。

1政府购买服务绩效评价的制度框架

2013年以来中央和地方政府出台的专门针对政府购买绩效评价相关文件共13个，包括中央部门文件2个，省级政府文件6个和市级政府文件5个。本文从绩效评价范围、绩效评价方法、绩效评价指标体系，绩效评价的程序和绩效评价的结果及应用五个方面探讨目前我国政府购买服务绩效评价制度的现状。近年政府购买服务绩效评价文件，见表1。

1.1绩效评价范围

从财政部及地方政府出台的文件来看，政府购买服务绩效评价的范围主要有这几个特点。一是预算金额较高的服务项目必须纳入绩效评价的范畴，天津市要求金额是500万元，北京市要求的200万元;二是与社会公众广泛直接相关的基本公共服务或者民生类项目不仅要纳入绩效评价，还要引入第三方绩效评价;三是党委政府着重推进的购买项目也要引入第三方绩效评价。

1.2绩效评价方法

从地方政府制定的管理制度来看，天津市、河北省、贵州省和佛山市四个地区对政府购买服务评价方法有明确的规定。主要有天津市的审阅文件法、财务监察法、访谈和问卷调查法、实地勘察法;河北省的社会功能分析法、最低费用选择法、成本效益法、因素分析法等;佛山市的目标比较法，满意度调查法;贵州省的检查台账资料、听取情况介绍、群众满意度测评、财政资金审计等方法。总的来看，地方文件规定的绩效评价方法以定性方法为主、定量方法较少。

1.3绩效评价指标体系

目前财政部门出台的评价指标体系是针对政府购买的六大类服务的共性指标，总体来看，一是基本围绕投入过程产出效果或者是立项管理产出

效果四个维度展开;二是设计了三个等级的指标，一级指标均为4-5个，到三级有20-30多个指标不等。财综12018142号文件强调了两点，一是编制预算时要同步设定绩效评价目标和指标，即指标必须与预算资金的使用相关;二是指标体系要能反映出服务提供的状况并且客观的评价购买主体、服务对象及相关群体的满意度，尤其设计指标时给服务对象满意度赋予更大的权重。

各地方政府出台的共性指标存在差异，2015年天津市财政局以公共服务项目为评价对象出台了一套绩效评价体系，该指标体系反映了绩效评价指标体系的一般思路，三个等级指标且分别赋予分值，并规定了评分标准，其共性指标包括机构制度建设、服务满意度、服务数量和质量等四个大的方面，并规定根据具体服务项目的特点设定个性评价指标以更加准确的评价服务质量。广东佛山市财政局是另外一种思路，分别从承接方和购买方不同的主体设计了不同的绩效考核标准，购买主体考核标准包括4个一级指标，12个二级指标;供应方绩效考核标准包括5个一级指标，26个二级指标。

1.4绩效评价程序

总结来看，完整的绩效评价程序应该包括有以下几个方面。第一，供应方自评。服务项目全面完成后，供应方须就自身机构建设、项目运作等情况进行自评，并将自评结果报送购买主体。第二，购买主体复评。购买主体根据承接主体自评情况进行复评，依据购买主体评价考核标准，从项目资金使用情况、项目组织实施情况、项目绩效目标及完成情况和服务供应方的项目实施情况四个方面进行考核。第三，委托第三方机构评价。购买主体委托第三方评价机构，包括独立的研究机构、高校等专业机构从项目的投入、过程、产出、效果和满意度等方面依法依规开展绩效评价。第四，另外部分地区，还增加了政府综合评价，即由财政部门组建项目绩效评价领导小组进行综合性的绩效评价。第五，出具评价报告。第三方评估机构依据综合评价情况撰写评价报告，经过审核并完善修改后，评价报告提交财政部门。

1.5绩效评价结果及应用

政府购买服务项目绩效评价结果采取评分与评价相结合的方式。政府购买服务绩效评价结果等级主要是四个等级，一般是优秀（大于等于90分），良好（80-90分），合格（60-80分），不合格（小于60分），地区规定稍有差异，天津市和辽宁省细化到了五个等级，云南省只规定了三个等级。

绩效评价结果主要针对购买方、承接方和社会公众的应用。通常包括三个方面，一是向购买方反馈绩效评价结果，针对不足的方面提出改进要求，并以此作为编制以后年度项目预算和安排财政资金的重要依据;二是及时向承接方反馈绩效评价結果，并将结果作为以后年度选择承接主体的重要参考;三是将绩效评价结果进行公开，发挥公众舆论监督作用。

2政府购买服务绩效评价制度建设的建议

2.1绩效评价制度建设方面

目前中央和地方出台的专门规范绩效评价相关内容的文件不多，尤其是在省级政府层面推开范围不够广泛，各个地方在实践过程中大多以《通知》或者《暂行办法》的文件形式进行规范，政策约束力较弱且不稳定，另外财政部推行的第三方绩效评价机制在地方推行缓慢，目前只有极少数地区出台了第三方绩效评价的相关文件。

2.2绩效评价方法和指标体系方面

虽然定性的方法操作起来更加简单但具有较大的主观性，政策制定过程中应该结合定性的方法和定量的方法，以发挥各自的优势。财政部门出台的绩效评价指标太过于笼统，应按照服务类型分别设计指标，如政府履职服务和基本公共服务内涵存在很多差异，评价指标应该不同，同时还应该简化第三级的指标，以便在实际执行评价工作中更精准高效。

2.3绩效评价程序方面

政府购买服务究竟由谁来评价，学术研究走在政策的前面，徐家良就提出在评估中既要生产方自评、政府主管部门评估、专家学者评估、顾客满意度评估，在具备条件时还要选择第三方评估，综合性的评价机制是评估服务项目绩效的关键。因此，各地方政府应该积极总结实践经验，积极开展第三方机构评价试点并逐步推广。另外，政策制定过程也要强调监管的重要性，绩效评价不能局限于事后评价而是将评价工作扩展到事前和事中各个环节，这对于进一步发挥好绩效评价在优化财政资金配置、提高资金使用效益方面具有重要意义。

2.4绩效评价结果及应用方面

政策层面关于评价结果应用的规定比较完备，但在实际执行过程中怎么管控也至关重要。政府购买服务绩效评价要与推动政府购买服务规范化发展和培育社会组织以及社会公信力建设相结合。应进一步扩大绩效评价结果的公开范围，按照财政部要求严格建立本地区“政府购买服务信息公开平台”，并对各部门购买服务预算金额、重点项目绩效评价情况、出台的规范性文件等相关工作进行公布，实时更新信息和数据。以此充分发挥舆论监督作用，让政府购买服务能更加高效透明，更大程度的满足广大人民的需求。

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