| 标题 | 对人大代表采取强制措施许可问题的若干思考 |
| 范文 | 段莎 不久前，澎湃网一则《头衔成了“免死牌”？》的新闻引起轩然大波，报道称福建省莆田市人大代表林某财因涉嫌诬告陷害，被当地公安机关提请采取刑事强制措施，莆田市人大常委会未予许可。笔者联想起2014年《中国青年报》刊登的一则旧闻——《人大代表身份成了犯罪嫌疑人的“免死金牌”？》。近年来，人大代表涉嫌司法案件的报道频见媒体，极大减损了公众对人大代表的形象认知，特别是当涉案代表所在地的人大常委会不予许可办案机关采取强制措施时，公众的不满情绪很容易被点燃。诚然，这其中确有一些品行不端的代表以身份特权做护身符谋求一己之私，当事人大常委会加以庇护，但也不乏对人大代表污名化以行打击报复和地方保护主义之实。这种情况下，如何评价涉案代表的行为，以及是否许可采取强制措施，是实务界许多同志在思考的问题。 目前，我国法律对于人大代表的履职保障的规定集中在代表法第四章，其中第三十一条规定，代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究，第三十二条规定，各级人大代表非经人大主席团（闭会期间非经本级人大常委会，乡镇为乡镇人大）许可，不受逮捕和刑事审判，采取其他限制人身自由的措施，也要经过人大主席团或常委会许可，即便是现行犯被拘留，执行机关也要向人大主席团或常委会报告，这一制度被形象地称为代表的言论豁免权。对于提请许可的申请，法律规定，受理的人大主席团或常委会以及乡镇人大，得审查是否存在对代表在人大各种会议发言和表决进行法律追究，或对代表提出意见、批评建议等其他职务行为打击报复的情形，据此作出决议。对于何为打击报复，法律没有明确规定。实务中，地方人大对本级人大代表因司法案件被有关机关提请采取强制措施的处理方式大致有以下几种： （1）一应许可。代表一旦涉嫌司法案件均作出决定暂停代表职务，许可司法机关采取强制措施。这种做法似无不可，也有利于司法机关独立办案，但对于那些因履职或其他原因被打击报复或遭受不公正待遇的代表明显不利，有违立法设置代表豁免权的初衷。 （2）劝退代表。对于涉嫌司法案件的代表，由人大相关工作机构派员私下说服代表主动辞去代表职务，常委会对外发布接受代表辞职的公告，办案机关则无需取得许可即能采取强制措施。这种做法在逻辑上似无可挑剔，但显然于法无据，侵害了代表的意志自由，也有推脱责任之嫌。 （3）启动罢免。对涉案代表，一旦司法机关提请采取强制措施许可报告时，当事人大常委会为减少社会对人大代表的负面感，采取“组织”选区选民或者选举单位对涉案代表进行罢免，这样既便于司法机关直接采取强制措施，又达到变相许可的目的。但此做法显然超越权限，有越位之嫌。 （4）不予许可。当事人大出于各种考虑，对办案机关提请采取强制措施的申请迟迟不予答复，特别是当提请机关隶属其他行政区域时，常常采取不予许可的做法。这种做法有利于保护代表不被打压，但往往不利于案件侦办，经常引发公众不满情绪，带来很多负面效果。 笔者认为，对于公安司法机关提请对涉案代表采取强制措施，当事人大机关应当结合案件的具体情况，充分听取办案机关的情况说明和人大代表的陈述，查明是否存在诬告陷害和打压报复来决定是否许可，要做到既不影响司法机关公正依法独立办案，又能保护代表不受非法侵害和打击报复。建议从以下几个方面入手加以考量： 一、查阅案件定性质，看所涉案件到底属于民事案件还是刑事案件。如果是民事案件，重点考察代表与案件当事人的纠纷起因以及是否有损失和损失的严重程度，看有无转化为刑事案件的可能。对于单纯民事案件应以许可为原则，不许可为例外。民事案件中采取强制措施的大多是当事人应当到庭未到庭被审判機关采取措施强制到庭，强制的目的是为查明案件情况，并不会对案件事实产生实质影响，一般也不会产生案外影响，故没有必要不予许可。对于刑事以及有可能构成刑事案件的，重点审查案件的真实性和提请机关办案程序的合法性，如果不存在疑问，应以许可为原则，不许可为例外。 二、认定案件与代表履职行为是否有关。审查案件是否存在与代表履职有关的因素。如果不涉及代表的履职行为，仅是代表平时的生产经营活动，或是代表的个人行为，应当许可有关机关采取强制措施。如果确与代表的履职活动有关，应当弄清是哪些履职行为，行为是否触犯法律或代表所属政党团体的规范制度，以及是否有追究的必要。人大代表享有法定的言论豁免权，但并不意味着代表的言行可以不受法律的任何约束，代表的发言表决要遵守国家法律规定和所属政党团体内部规章制度的约束，以不损害他人合法利益为原则。故对于涉案代表的行为查明确有违法的，应以许可为原则，不许可为例外。 三、涉案人大代表是否提出过有关案件当事人、与当事人存在利害关系的第三方、办案机关、办案机关的主管机关以及与办案机关存在职务影响关系的第三方的建议、批评和意见。如果代表在履职过程中，曾经提出过与案件其他当事人以及与其他当事人有关的第三方、办案机关、办案机关的主管机关、与办案机关存在职务关系的第三方的建议、批评、意见，特别是批评意见，要查明代表提出这些批评意见是基于公心还是出于私利，被提出批评意见的个人或组织就批评意见是否会导致义务的增加或利益的减损，以及其他案件当事人从追究代表责任中能否获利。如果代表提出批评意见是出于公心，案件当事人或第三方所基于批评意见会导致利益的减损或负担的增加，则以不许可为原则，许可为例外。反之，如果代表提出的批评意见仅是基于私利，且不会增加案件其他当事人及第三方法律之外的义务或减损其利益，应当以许可为原则，不许可为例外。对于办案机关及与其存在业务关系的第三方，也采取同理判断。 四、涉案人大代表是否遭受有关案件其他当事人或办案机关的侵害或不公正待遇。如果代表曾经遭受过办案机关、案件其他当事人的侵害或不公正待遇，应当查明侵害或不公正待遇产生的原因，判断过错归属，非因代表自身原因造成的，应当查明所涉案件与不公正待遇之间是否有关联，如果存在关联，以不许可为原则，许可为例外；如果不存在关联，则以许可为原则，不许可为例外。 五、提请许可采取强制措施的理由和程序。有关机关提请许可采取强制措施时应当提交充分的材料，当事人大机关据以审查，判断是否有采取强制措施的必要及法律依据，是否存在应当回避而未回避的情形，以及有无滥用职权的行为。特别是对于经济纠纷案件，要对照公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》规定，查明是否存在违规操作和滥用职权，再决定是否许可。对于理由充分、程序合法的应当许可，对于证据不足或存在部分瑕疵的，可以要求有关机关补充或纠正，对于明显滥用职权的，可以不予许可，并向有关机关提出纠正意见。 六、代表平时的履职情况。对于不提建议、不发言、不参加活动的“三不代表”，通常不会因为发言表决等履职缘故遭受打击报复，故对提请采取强制措施的，在依法进行甄别后决定是否许可，如无出入，以许可为原则，不许可为例外。对于那些履职积极，经常“仗义执言”的代表，要重点查明与案件其他当事人、利害关系人、办案机关及其主管机关或个人的关系，可以以上述第三点为参照，防止被有关个人、组织借机打压，以保护代表的合法权益。 以上几点内容，是笔者关于人大代表因司法案件被提请采取强制措施许可问题的一些思考，与业界同仁商榷，供当事人大常委会判断参考。 人大主席团及常委会（含乡镇人大）判断是否许可有关机关提请对人大代表采取强制措施，要综合考量多种因素，代表的履职情况、提请机关的办案程序、有关案件的事实情况以及相关法律规定。从某种程度上讲，其难度不亚于一次司法审判，对参与审查的人员要求是比较高的，不仅要具有良好的法律素养，对公安司法机关的办案流程也要相当熟悉。建议在人大常委会或主席团审查之前，可由人大机关代表资格审查机构会同人大内部承担司法监督职能的机构联合进行审查，就是否许可采取措施出具意见建议，提交常委会或主席团审议时参考。 目前，法律对人大代表因司法案件被有关机关提请采取强制措施的规定不太细致，实务中还存在许多问题。譬如：提请机关对于人大作出不予许可的决定不服，认为干扰办案，办案机关如何请求救济；当提请采取强制措施的机关与被请求许可的人大机关分属不同行政区域，如何办理相关手续请求，以及案件不被许可时如何处理；对于担任多级人大代表职务的，有关机关怎样提请许可，等等，都需要加以解决，建议全国人大以出台立法解释或答复的形式予以明确，规范各地的做法。 如何在保障代表合法权益与保证司法机关顺利办案之间做到两全，对被请求机关来说并非一件简单的事情。实践中之所以频现人大代表涉案被有关机关请求采取强制措施的根本原因还是出在代表的入口上，由于代表候选人审查机制的不完善和选举中存在的不规范、不科学，让一些对代表身份别有所图和别有用心的人混进了代表队伍。要从根本上解决这个问题，还得从优化代表队伍入手，提高候选人的代表性，用制度激励代表履职，增强代表履职的积极性，强化代表的履职约束，将那些真正想为群众代言，并且有热情、有能力、有责任心的人选进代表队伍，并进一步加强对当选代表的履职培训，增强遵纪守法的自觉性，提高代表依法履职能力，这也是下一步人大换届选举以及日常代表工作所應致力解决的问题。 （作者单位：陕西省咸阳市人大常委会办公室） |
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