| 标题 | 北京市地方立法与改革的实践分析 |
| 范文 | 熊菁华 新时代中国特色社会主义思想中明确中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”，战略布局是“四个全面”。全面深化改革和全面依法治国，如鸟之两翼、车之两轮，推动着全面建成小康社会的目标如期实现。其中，立法事业与改革开放更是相伴而生、相伴而行的。在新时代下，北京市人大常委会将贯彻落实党的十九大报告，按照党的十八届四中全会精神和立法法的规定，继续在法治框架内推进本市各项改革事业，发挥立法对改革的引领和推动作用，做到重大改革于法有据，实现立法决策与改革决策相衔接。 1979年北京市人大及其常委会正式行使地方立法权以来，近四十年里，针对如何发挥地方立法对改革的引领和推动作用，一直在积极探索、勇于实践，理论认识不断得到深化，立法实例逐步丰富发展。笔者拟对此做些粗浅的梳理与分析。一、北京市对地方立法功能、立法与改革关系的认识不断得以深化，从立法的规范功能为主拓展到注重立法的能动功能，从对改革发挥规范保障作用，拓展到引领推动作用 （一）1979年改革开放初期至2012年党的十八大召开。北京市地方立法的功能以发挥立法的规范和保障作用为主，主要是为本市经济社会发展和改革开放提供有力的法制保障。在这种思路的主导下，地方立法与改革的关系是以立法确认改革成果为主，以立法引领改革为补充。 立法确认改革，主要表现是改革走在实践前面，地方立法的任务是把实践成熟的东西肯定下来，巩固改革成果。这可以从历届常委会工作报告中得到验证。如，1993年市十届人大常委会工作报告中提出：“常委会在地方立法工作中坚持了以下几点：一是以建设中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，从保证宪法法律的实施、为改革开放和经济建设提供法制保障出发，积极制定地方性法规。”2003年市十二届人大常委会工作报告中提出：“常委会围绕中心、服务大局，坚持立法决策与改革发展稳定决策相结合，根据首都现代化建设的实际需要，重点加强了四个方面的立法。” 北京市作为地方人大的这种思路，与当时全国人大常委会关于立法与改革关系的思路是一致的。“立法与改革相结合，并服从和服务于改革，是多年来全国人大及其常委会立法工作的一个重要特点。八届全国人大期间，乔石委员长提出立法要总结改革开放的经验，把实践证明是正确的东西用法律的形式肯定下来，使改革开放的成果得以巩固。九届期间，李鹏委员长延续了这一思想，在总结九届全国人大常委会的五年工作时说：‘立法工作的一个重要经验就是坚持把立法与国家改革、发展、稳定的重大决策紧密地结合起来，使立法工作服从和服务于国家工作的大局。十届期间，吴邦国委员长提出，要始终把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法的基础。这实际上也是强调要通过立法巩固改革的成果。” 在以立法确认改革为主线的同时，也有过以立法引领改革为补充的思路与实践。1993年，乔石委员长在八届全国人大常委会第二次会议上讲话强调要用立法巩固改革的成果，同时又指出：“仅这样还不够，还必须充分认识法律对社会经济发展的指导作用。应当通过法律来规划和指导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革开放中遇到的阻力，有力地推动社会主义市场经济体制的建立。”全国人大这种以立法推动社会主义经济体制改革的思路，在当时本市地方立法中有较多的体现。如，1998年市十一届人大常委会工作报告中提出：“鉴于社会主义市场经济实质上是法制经济，常委会确立了立法工作为经济建设中心服务，立法同改革决策和发展决策紧密结合的指导思想，先后制定了《北京市技术市场管理条例》《北京市生活消费品、生产资料市场管理条例》《北京市农村集体所有荒山荒滩租赁条例》等一批法规，把这些方面的改革决策在法规中确定下来，较好地发挥了对于本市改革和发展的引导、推进、保障作用。” （二）2012年党的十八大召开至今，北京市认真贯彻中央关于立法工作的新思想新原则。积极发挥地方立法对本市多方面改革事务的引领和推动作用。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视立法在治国理政中的重要作用，提出了一系列关于立法工作的新论点、新思想、新主张。其中“发挥立法的引领和推动作用”成为了新时期指导我国立法工作的重要原则。 2013年，在中共北京市委领导下，市人大常委会与政府共同召开全市立法工作研讨会，专门讨论如何在本市地方立法中贯彻落实党中央提出的立法引领和推动改革的重要原则。立法研讨会上明确指出：当前，本市面临着雾霾、污水、交通拥堵等大城市病治理难题。贯彻好中央提出的立法引领改革新原则，就要在开展这些涉及城市病治理的立法即公共领域立法时，不再通过立法强化现有的旧的行政管理模式和城市运行方式，而是要加强顶层设计，通过立法来推动政府改革现有的行政管理方式和城市运行机制。研讨会还要求，以当年正在制定的《北京市大气污染防治条例》为突破口，率先在这项立法中贯彻立法引领改革的新原则，在条例中试行公共治理新机制。 尤其是2014年、2016年，习近平总书记连续两次视察北京并发表重要讲话。市人大及其常委会坚决贯彻总书记重要讲话精神，地方立法更加注重以治理大气污染、交通拥堵、污水横流、停车乱、养老难等城市病为主要目标，注重发挥立法的引领和推动作用，运用改革精神和法治思维，提出“政府主导、公众参与、市场运行、社会治理”的地方立法新理念，推动政府变革旧的行政管理方式和城市运行体制，推动全市形成人人參与、社会共治的公共治理新机制。按照新立法理念，在随后的几年里，常委会陆续在居家养老服务、全民健身、急救医疗服务等条例中深入践行公共治理新理念，并且逐步扩充了引领改革的领域范围。通过制定预算监督管理条例、建筑工程质量条例、控制吸烟条例等多部地方性法规，推动本市在预算管理制度、工程质量监管及社会文明生活等方面进行了一系列的改革创新。二、北京市地方立法引领推动改革的实践不断丰富发展 （一）1979年改革开放初期至2012年党的十八大召开。北京市地方立法引领推动改革的实践呈现出阶段性和局部性的特点。一是制定时期方面，引领性法规集中于1993～2002年的经济立法快速发展时期。二是立法内容方面，引领性法规侧重以推动本市经济体制改革，以及立法先行先试、为国家立法积累经验等为立法宗旨。 1.通过地方立法，推动本市经济体制改革不断深入 1992年，党的十四大提出要建立和完善社会主义市场经济体制，要求用法律引导、推进和保障经济体制改革顺利进行。1993年，中央进一步明确要完善立法体制，改进立法程序，加快立法步伐，为市场经济提供法律规范。为此，1993～1998年，市十届人大常委会按照中央要求，制定了32项规范市场主体、维护市场秩序、保护资源环境等方面的经济法规，占制定法规总数的42%，较好地推进了市场经济的健康发展。1998～2003年，市十一届人大常委会继续把经济立法摆在突出位置，制定了13项加速经济结构调整、维护市场秩序的法规，对本市经济持续快速健康发展发挥了引导、推进和保障作用。 如，为了支持和推进农村乡镇企业改革，1996年常委会制定了《北京市农村股份合作企业暂行条例》，对股份合作企业的设立、组织机构、股份、法律责任等作出明确规定。法规实施后，股份合作制成为乡镇企业重组改制的主要形式之一，显示了新经济机制的活力和优势。 又如，为了保护中外投资者的合法权益，加快引进外资步伐，改善投资环境，1993年和1995年，常委会还制定了《北京市外商投资企业清算条例》和《北京市外商投资企业解散条例》。 再如，2001年，在社会上对私营个体经济这种新经济形式的地位和作用还有较大分歧之时，常委会制定《北京市促进私营个体经济发展条例》。条例明确：私营个体的法律地位是社会主义市场经济的重要组成部分，并旗帜鲜明地在法规名称中写入“促进”，极大地促进了私营企业和个体工商户在本市的蓬勃发展。 2.通过先行先试立法，保证了国家改革思路在本市的落地实施，并为更大范围的复制推广提供了试点经验 如，2000年制定的《中关村科技园区条例》和2010年制定的《中关村国家自主创新示范区条例》。两次立法，虽然在国内外科技环境、中关村未来发展方向等背景上存在差异，但都属于先行先试的地方立法。特别是《中关村国家自主创新示范区条例》。2009年，国务院专门作出支持建设国家自主创新示范区的批复，明确中关村未来要发展成为具有全球影响力的科创中心，并提出了八条具体支持措施。市人大常委会在市委领导下，积极贯彻国务院批复精神，抓紧地方立法，用法治的方式实现了中央的改革思路。条例通篇贯穿了“改革”精神，“创新、改革”的词语就出现了80多次；并将中央的八条支持措施条例转化为一系列的创新性制度规定，包括：支持创新主体的发展、推动科技研发和成果转化、科技金融创新、体制机制创新、提高政府服务能力等内容。条例的成功制定，实现了以立法先行代替政策先行，增强了全社会对中关村未来发展的法治预期，减少了政策性改革带来的不确定因素，为建设国家自主创新示范区提供了良好的法治环境。条例的实施，也为中央进行复制推广，提供了有益的试点经验。2014年12月，李克强总理召开国务院常务会议，部署在更大范围内推广中关村实施政策、加快推进国家自主创新示范区建设，进一步激励大众创业、万众创新。 （二）2012年之后至今，本市地方立法引领改革的实践得到较大发展。改革涉及的领域从经济体制改革，扩大到政府管理和执法体制改革、社会治理改革，以及变革社会生活方式等诸多方面。 1.发挥地方立法引领作用，推动政府变革城市管理体制，践行公共领域的治理新机制 典型的如，2014年制定的《北京市大气污染防治条例》，是第一部践行公共治理理念的地方性法规。旨在以立法推动政府改革旧的污染防治模式，改变过去政府全程负责、企业责任不够、公众袖手旁观的现状。条例专门设“共同防治”一章，规定要建立健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的污染治理新机制，并依次列明政府、排污单位、社会公众的防治责任和相关权利。条例实施后，社会各方面积极行动起来，落实大气污染治理的新机制。一方面，政府严格执法、严厉处罚，有力打击了污染违法行为，初步扭转了“守法成本高、违法成本低”的局面。另一方面，倒逼企业落实治污主体责任，实行环境违法企业黑名单制度。同时，还鼓励广大市民依法参与举报投诉，践行绿色生活方式，推动社会形成强大的共防共治力量。令人欣喜的是，条例取得了较好的实施效果，本市大气污染治理成效显著。 2015年通过的《北京市居家养老服务条例》，是一部立法引领推动本市养老体制改革的重要法规。过去的居家养老服务模式，只靠政府单打独斗，只用财政资金来做养老福利事业。而条例按照立法引领改革、加强顶层设计的思路，明确了政府主导、社会参与、专业运营、制度保障的居家养老新体制。由于条例具有的改革特性，加上政府实施改革新思路有一定难度，因此，常委会决定当年就进行执法检查，2016、2017年又继续开展执法检查和议案办理，持续督促政府推进养老体制改革。可以说，条例实施的两年，也是改革持续推进的两年。政府、市场、社会组织逐步形成了共识，陆续在社区养老设施建设、医养结合提供医疗服务、开发长期护理保险、培育养老服务人才等方面，取得了一系列进展。立法推进养老体制改革的效果，逐渐得以显现。 2017年制定的《北京市全民健身条例》，是立法引领社会民生领域改革的又一重要法规。长期以来，政府习惯从行政管理思路出发，为公众举办各类健身活动。本次立法重在推动政府转变惯性思维，按照“政府主导、社会主办、单位支持、市场参与、共建共享”原则，强化社会共治理念，完善社会治理体系。条例围绕着完善社会动员组织机制、明确政府主导责任、加强公共健身设施建设管理、发挥健身团队和社会组织作用、发展健身服务业等核心问题，进行了一系列制度创新。这有利于全市形成以公民为主体、着力保障公民健康权益、尽量满足公民健身需求的全民健身新体制。 2.发挥地方立法引领作用，推动社会生活方式变革，倡导形成城市文明新风尚 如，2014年制定的《北京市控制吸煙条例》，是立法引领社会生活方式变革的一次成功实践。在条例起草阶段，常委会提出，北京作为国际化大都市，有必要从提升首都文明形象，保障公众健康权益，减少公共场合烟草烟雾侵害的高度来建构本条例，为此明确了“立法先行、从严控制”的思路。一般而言，通过立法先行来引领形成社会新风气，并不容易。因为生活习惯属于公众的私人范畴，法律轻易不干涉。一旦公众普遍不认可变革的新风气，会导致法规成为一纸空文。基于此，本次立法首先阐明了“公共场所吸烟侵犯了他人健康权益”这一法理基础，使得新文明新风尚能够得到社会的普遍理解和广泛支持。同时，条例规定“政府与社会共同治理、管理与自律相互结合”的治理新机制，以保证法规能够落地有声、实施到位。在政府加强监管的同时，发动控烟志愿者和社会组织共同行动起来，并将监管重点由罚个人改为罚单位，提高了执法效能，提升了震慑力度。 3.发挥地方立法引领作用，推动改革现有的行政管理和执法体制、预算管理体制等，保证了重大改革于法有据 如，2015年制定的《北京市建设工程质量条例》，有力推动了本市工程质量监管体制的改革。过去，对于建设工程质量的管理，只是单纯依靠政府监管，这远不能适应人民群众对保障建设工程质量的迫切需要。为此，有必要发挥立法的引领推动作用，通过立法明确要从行政监管为主模式转变为政府加强监管与市场运行监管并重。对此，常委会首先对法规草案名称做了修改，删除“管理”二字，定为建设工程质量条例；同时不再强化传统的监理内容，为今后监理制度的改革创新留下了空间。还专门设置“市场机制”一节，规定了合同、担保、保险、信用等市场机制，明确要建立以建设单位为主，勘察、设计、施工各环节环环相扣，市场相关主体相互制约的新机制。这将有利于形成市场经济条件下，政府作为监管主体与市场主体之间各司其职，又共同对建设工程质量负责的改革新局面。 又如，2014年制定的《北京市轨道交通运营安全条例》，保障了本市轨道交通执法体制改革在法治轨道内顺利开展。面对着全市地铁运营里程达600多公里、每天客流近千万人次的严峻形势，迫切需要一支有合法依据的执法队伍。立法过程中，交通执法体制改革正在进行，政府考虑设立新机构行使专门的轨道安全执法职能。为此，条例作出规定“本条例规定的行政处罚和行政措施由市交通行政主管部门负责，市交通行政主管部门可以授权轨道交通管理机构实施”。这种法规性授权，为执法体制的未来改革预留了法律空间，保证了改革于法有据。条例实施的同时，市交通执法总队轨道交通执法大队依法得以设立，轨道交通执法工作纳入了法制化轨道。执法大队成立两年来，共处罚案件8000多件，罚款200多万，有力地维护了本市轨道交通运行安全和平稳秩序。 再如，2016年制定的《北京市预算审查监督条例》，直接引领了本市的预算管理体制改革。由于本市预算管理制度改革尚处于改革当中，人大开展预算审查监督的立法工作，应有助于推动预算管理制度的改革同首都经济社会发展相适应。为此，条例中特别明确“推进改革”的立法宗旨，规定“预算审查监督应当遵循完整、合法、公开、注重绩效的原则，将发现问题、解决问题与制度完善相结合，推进预算管理制度改革”。还分别对预算初步审查、预算调整及决算的审查批准作出了一系列规定，为今后开展对预算的实质性审查规范了程序、细化了内容、明确了要求。可以说，条例较好把握了深化预算管理制度的改革方向，体现了中央加强人大预算审查监督的新要求，彰显了预算审查监督的法治思维和法治方式。 4.通过及时修改和清理地方性法规，保证了中央改革决策在本市得到依法、有序实施 如，2014年、2016年，按照中央关于人口计生改革的决策部署，常委会两次修订《北京市人口与计划生育条例》。党的十八届三中全会作出了“启动实施一方是独生子女的夫妇生育两个孩子”的决策，五中全会进一步作出“全面实施一对夫妇可以生育两个孩子”的决策。这是党中央为适应人口和经济社会发展形势、促进人口长期均衡发展、顺应人民群众期待的重大改革。按照党中央和全国人大常委会的要求，本市及时进行了两次修订。尤其是2016年，在时间紧、任务重、修改内容多的情况下，市人大常委会启动快速审议程序，经一次审议后就通过了法规修正案，并于公布当日生效施行。这标志着党中央的全面二孩政策在本市得到正式落地，在法治框架内有序、平稳实施。 再如，2016年，按照中央深化行政管理体制改革的要求，常委会专门对本市现行143项地方性法规进行了全面清理。2013年以来，国务院大力推进简政放权、房管结合、优化服务改革，陆续取消、下放、调整了大批行政审批事项。按照国务院改革要求，常委会和市政府密切沟通，重点对本市89部法规的400余项行政审批事项进行了审查、核实。对于其中的行政审批事项已被国务院或者市政府取消、下放或者调整，常委会作出决定将这些内容进行了删除或者修改，有力地保障了中央行政管理体制改革决策在本市的顺利实施。三、对北京市地方立法引领和推动改革实践的体会思考 （一）本市处理地方立法与改革的实践中。主要有以下四点体会。一是中共北京市委坚持一手抓改革一手抓立法，为发挥立法引领改革作用提供了坚强的组织领导。二是北京市人大积极发挥立法主导作用，为实现立法引领改革提供了坚实的制度平台。三是发挥北京市各级人大代表的立法主体作用，凝聚社会共识，形成以立法促改革的民意合力。四是加强人大立法与监督工作的有效衔接，以人大监督力促改革理念的落实。 （二）同时，也清醒地认识到，新时代下，面对着国家和本市改革发展和法治建设的新形势新任务。立法的引领作用发挥得还不够。正如杜德印主任在2016、2017年常委会工作报告中提到：“立法与改革的协调推进并不容易。”“立法工作与全市改革发展任务和人民群众的需求不相适应。”分析其中存在的问题，主要包括以下三点。 1.在一些重要的领域，立法引领作用发力不够。如，京津冀协同发展是党中央明确的重大国家战略。《京津冀战略发展纲要》中专门提到：要做好立法修法工作，用法治手段保障顶层设计和重大决策的落实。自2014年实施协同发展战略三年来，京津冀人大除了各自都制定了大气污染防治条例外，一些重要工作，如京津冀区域要划定生态红线，要推动生态红线立法等工作，还处于谋划起步阶段；一些需要率先突破的领域，如道路交通、水污染防治等协同立法项目尚处于互相沟通信息的状态。立法引领改革的作用还停留在表层状态，在协同发展的同时对立法的考虑还不足，没有达到中央提出的立法决策与改革决策相衔接的要求。 2.社会治理体制改革还在进行当中，出现“改革没办法、立法没法办”的困境，导致立法的引领作用难以发挥，立法难以脱离社会实际进行顶层设计。（1）政府作为公共治理体制中的主导性主体，尚未完成从管理到治理的变革。政府的改革不到位，相关立法难推进。如，制定《北京市行政程序条例》。这部条例是关于行政机关实施行政活动应当遵循的形式、步骤和程序的规范，是防止行政权力滥用，保护公民和其他组织合法权益的机制，但是目前行政机关的决策和执法行为依然具有管理色彩。行政机关与相对人之间，尚未从单向的管理思路转变到双方协商式的服务型理念。因此，该项立法虽历时3年，经过预案研究、法规立项论证、立项再论证等一系列工作，最终还是立不上项。（2）社會组织作为治理体系中的重要一极，没有充分发育起来。我国传统上是强政府、弱社会的体制。无论是经济领域的社会组织（如旅游行业协会、家政服务协会等），还是社会领域的组织（如业主自治组织、全民健身组织等），没有完全摆脱对政府的依赖，有的停留在二政府角色中，承担不起应负的社会自治和治理责任，由此导致一些涉及社会治理体制的改革性法规，推进难度较大。如，制定《北京市物业服务条例》，由于业主大会、业主委员会这些社会组织的发育还不充分，政府主导与社区自治如何有效衔接等原因，导致该项目历时五年的立法调研论证，未能如期出台。 3.人大自身的立法机制和立法能力还不能达到发挥引领作用所需的要求。包括立法机制方面。人大主导立法的机制还有待完善，对一些改革急需、群众关注的法规，在综合协调、组织起草方面做得还不够；对改革发展的内在规律认识不够，立法调研工作还需进一步深入；对一些新出现的改革性事务，没有现成经验可学，缺乏立法所需的基础思路，难以把握立法的走向，更遑论发挥立法引领作用。立法方式方面。除了制定涉及改革性法规外，综合运用法规修改、立小法、法规解释、法规授权等方式的情况不多，占比不高，以至于立法周期相对较长，不能及时、主动地回应改革对立法的需求。 面对着这些需要改进的问题，今后，北京市人大及其常委会将深入贯彻党的十九大精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，深入贯彻全国人大常委会对立法工作的部署要求，紧紧围绕“建设国际一流的和谐宜居之都”的目标，认真行使有效履行地方立法职责，坚持科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，积极发挥立法的引领和推动作用，保证重大改革于法有据，为首都改革开放和经济社会各项事业发展、为建设法治中国首善之区做出新的贡献。注释： [1]乔晓阳：《关于立法与改革关系的一点体会》，中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/descqgdflfyth/2014-09/28/content_1880116.html，最后访问时间：2017年12月19日。 [2]参见北京市第十届人民代表大会第一次会议文件。 [3]参见北京市第十二届人民代表大会第一次会议文件。 [4]刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第2期，第44～45页。 [5]刘政、于友民、程湘清主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1057页。 [6]参见北京市第十一届人民代表大会第一次会议文件。 （作者系北京市人大常委会法制办公室法规一处处长，法学博士） |
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