| 标题 | 厦门通过立法推进垃圾分类促进社会文明的情况及启示 |
| 范文 | 任才峰 胡健 2017年8月25日，厦门市人大常委会审议通过了《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》（以下简称《管理办法》）《厦门经济特区促进社会文明若干规定》（以下简称《若干规定》）。同年9月，金砖国家峰会在厦门召开。这两部法规对于推进垃圾分类、促进社会文明，向与会各国展示厦门城市治理水平和文明形象起到了积极作用，厦门高素质的创新创业之城、高颜值的生态花园之城，受到习近平总书记的充分肯定。近日，笔者与厦门市人大法制委郭晓芳主任委员、李本年副主任委员等座谈交流，并实地考察两部法规的实施效果，现将有关情况及思考体会概述如下。 一、《管理办法》制定及实施情况 （一）立法背景 早在2000年，厦门就已成为全国首批垃圾分类试点城市之一，启动垃圾分类试点工作。但十几年过去了，这项工作整体上开展得不是很好，与同时期启动垃圾分类工作的台北相比，已有一定差距。特别是近年来，厦门人口数量和生活垃圾激增，传统的垃圾填埋、焚烧的处理方式已经不可持续，亟待创新治理方式。 2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，普遍推行垃圾分类工作，关系13亿多人的生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理；要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。福建省委、厦门市委对此高度重视，迅即启动垃圾分类立法，大力推进垃圾分类工作，充分发挥经济特区先行先试作用。 （二）立法的主要特点 《管理办法》共七章五十三条，分为总则、分类投放、分类收集、运输与处理、促进措施、监督管理、法律责任、附则。从制定过程看，有以下几个特点。 1.市委高度重視。厦门市委牵头成立专门的工作组，市长担任组长，市委副书记担任常务副组长，以市委市政府名义出台了详细的垃圾分类工作方案。市人大、市政协参与，市、区、镇（街道）成立协调机构，在市政园林局成立专门的垃圾分类办公室，共同推动这项工作。在立法过程中，市委主要领导和分管领导全程参与立法过程，多次对法规草案的修改完善提出具体意见。 2.发挥人大主导作用。立法意向初步形成后，市人大常委会主动提出立法计划项目建议报市委批准。为了进一步推动法规更具有可操作性，市人大常委会在审议阶段增加了有关强化后端处理等环节的规定，实现对垃圾分类全链条管理和全过程控制。同时，增加对分类专用设备配备财政投入规定，建立以奖代补、分类督导等制度，针对沙发、床垫、家电等大件废弃物处置难问题，明确规定由政府有关部门负责组织处理，从而推动了这项工作的落地实施。 3.立法价值取向鲜明。贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，在立法宗旨中鲜明提出提高生活垃圾减量化、资源化、无害化处理水平。在具体制度设计中，建立生活垃圾计量收费制度和源头减量工作机制，提高生活垃圾资源化利用率，加强对有害垃圾分类投放、运输、处置的全流程管控，实现生活垃圾分类全链条管理、全过程控制。 4.开展精细化立法。努力做到能具体的尽量具体，能明确的尽量明确。比如，业主与物业服务企业签订合同时，应当将生活垃圾分类投放要求纳入合同；禁止园林绿化垃圾、小诊所医疗垃圾、建筑垃圾混入生活垃圾投放；旅行社在服务游客时应当履行宣传、指导义务，对违规行为有劝告、制止义务；等等。 5.平衡各方利益。比如，立法过程中经过测算发现，超过90%的物业服务企业在实施垃圾分类工作中需要增加成本支出或者勉强收支平衡。为提高物业服务企业的积极性，条例规定市、区人民政府对管理责任人可以采用以奖代补等方式给予支持，同时允许物业和居民可以通过合同约定责任归属和成本负担。 6.借鉴先进经验。立法过程中，还注重借鉴日本、我国台湾地区的先进理念，合理吸收杭州、广州、嘉兴等地的有益经验，对草案进行反复研究修改。 （三）法规的实施效果 法规通过后，在全社会引起广泛关注。厦门市全民动员，采取多种得力措施，保证了法规的有效实施。 1.发挥基层党组织的先锋模范作用。比如，在仙阁社区半山御景小区，推进垃圾分类工作的一个重要抓手是成立了小区党支部，所有党员业主都参与党支部工作，党员业主以身作则，带头实施法规。在兴华社区成立领导小组，由社区党总支、居委会主任担任组长，发动社区居民全部参与垃圾分类，按照定人、定岗、定责的要求，明确责任分工，细化具体任务，确保责任落实到人，实现垃圾分类工作无死角全覆盖。 2.加强宣传，强化意识。比如，半山御景小区的宣传栏专题宣传垃圾分类，设有“什么是垃圾分类”“垃圾分类的意义”“垃圾分一分 环境美十分”“垃圾分类 从我做起”“垃圾分类 全民行动”“致仙阁社区居民的一封信”等内容，指导居民依规分类投放。兴华社区在示范小区设置“垃圾分类执行达人”“垃圾分类三字经”，开展“小手拉大手”活动，进行广泛宣传。兴华社区加强与电信公司协作，对社区3068个电话设置垃圾分类宣传语音彩铃。充分发挥展板、红布条、LED电子显示屏、免费WiFi等宣传阵地作用，突出显示垃圾分类等宣传标语，让过往群众一目了然，有效地强化居民对垃圾分类工作的认识。在兴华社区，居民只要打开手机WiFi，在阅读社区垃圾分类宣传内容15秒后，就能自动免费上网。结合全国文明创建、卫生城市测评等工作，通过举办文艺演出和大型宣传活动，发放宣传材料、组织观看展板、开展有奖竞猜、政策咨询等方式进行宣传，让居民群众在寓教于乐中激发参与垃圾分类的积极性。 3.健全工作机制，强化落地措施。第一，明确垃圾存放地点，健全督导员和志愿者指导制度。在半山御景小区，将垃圾桶统一存放在小区固定地点，现场有督导员对垃圾分类投放予以指导。兴湖花园实施网格化管理，每个楼道都设有垃圾分类志愿者，每个垃圾分类点都有垃圾分类专员、分类督导员和志愿者，各网格垃圾分类点规范摆放四色垃圾桶，每个点都设有红色导向牌、语音督导。督导员负责整理清洁垃圾桶，进行消毒，保证垃圾分类点卫生整洁。建立督导员工作日志，详细记录垃圾分类工作督导情况，明确户号、垃圾量等信息。为了便于督导员安心工作，还人性化地设置了遮阳伞和桌椅。第二，实施垃圾分类积分兑奖制度。每周召开垃圾分类工作例会，建立社区垃圾分类工作信息周报送制度，安排、落实垃圾分类专项经费，记录每天工作开展情况、存在的主要问题、居民分类参与率、分类准确率及分类转运情况。第三，定期对工作人员、业委会开展专业培训，提高垃圾分类工作实效。 4.利用现代新兴媒体，促进服务智能化，提高群众参与度。在兴华社区微信公众号下建设垃圾分类和志愿者服务的专题栏目，通过微信公众号发布垃圾分类相关知识，居民可通过公众号报名参加志愿者，同时居民可以查看志愿者风采，了解志愿者工作，鼓励居民参加志愿者服务，提高参与积极性。为促进生活垃圾的资源化利用，小区社工组织居民利用生活垃圾动手制作手工作品，作为奖品奖励给垃圾分类做得好的居民，形成良性循环。一位九十岁高龄的老人以年龄高、投放率高、准确率高的“三高”被评选为“垃圾分类达人”。运用“废品大叔”平台，大力推进“互联网+回收”的方式，打造全民参与的社区可回收物运营体系。 通过各方面共同努力，厦门垃圾分类准确投放率从法规实施前的30%左右上升到60%以上。兴华社区的投放准确率达到了90%以上。 与此同时，注重提高垃圾处置综合效率。在厦门市生活垃圾分类（厨余）处理厂，据工作人员介绍，厨余垃圾分类投放准确率以及沼渣、沼液能否成功资源化利用，是实现厨余垃圾处理减量化的关键所在。在法规施行后，垃圾分类投放的准确率有了显著提高。目前，处理厂大约一半的员工（100余人）从事垃圾的二次分拣工作，用人成本占比较高。工作人员介绍，前端的垃圾分类准确率越高，末端的垃圾处理效率越高、成本越低，如果准确率达到90%以上，仅需要20至30名工作人员即可完成分拣工作。为促进垃圾的资源化利用，处理厂将厨余垃圾分为可回收物、可燃物和易腐有机垃圾。利用厨余（易腐）垃圾发酵生产沼气，可燃物焚烧发电，除自用外，还可以上网销售，实现经济效益和环境效益双赢。 二、《若干规定》制定及实施情况 （一）立法背景 厦门文明促进立法的基础比较好，2017年实现全国文明城市五连冠。早在2015年厦门“两会”期间，南普陀寺则悟方丈就提出了把厦门打造成全国公共文明行为准则典范城市的议案。2016年民革中央启动“精准立法促进社会文明”调研并向中共中央提交了调研报告，习近平总书记就调研报告作出重要批示。2017年，为贯彻落实习近平总书记重要批示精神，《若干规定》列入厦门人大常委会立法计划。《若干规定》共五章五十二条，分为总则、机制建设、社会文明倡导、社会陋习治理和附则。 （二）立法的主要特点 1.坚持社会主义核心价值观与法治建设相结合。深入贯彻习近平总书记关于依法治国与以德治国相结合的重要论述，把社会主义核心价值观融入法治建设，既注重以法治手段解决道德领域突出问题，又强调道德对法治的支撑作用。把社会主义核心价值观的精神内涵外化为具体规范要求，实现法治建设与道德建设相互推动、相互促进。 2.正向激励与反向约束相结合。法规主体内容划分为“社会文明倡导”和“社会陋习治理”两部分，从正反两个方面促进社会文明。在正向激励方面，从公共环境、社会促进、鼓励参与等多维度，强化价值导向，推动社会主义核心价值观植入人心。在反向约束方面，注重采用教育和处罚两种手段，遵循过罚相当原则，重点打击屡教不改、拒不配合等主观恶性较大的行为。 3.坚持精准施策和动态调整相结合。建立重点治理清单制度，将机动车不礼让行人、行人乱穿马路、违规停车等九种行为纳入重点治理清单。同时授权市政府根据本市社会文明促进工作的现状和实际，对重点治理清单进行动态调整，以适应社会发展变化要求。 4.坚持地方特色与域外经验相结合。系统总结本市全国文明城市创建中积累的经验，同时注重吸收借鉴域外先进经验，委托厦门大学收集、翻译包括新加坡、日本、德国等国家以及香港、台湾地区的相关立法资料，吸收借鉴相关法例的制度设计。 （三）法规的实施效果 1.多渠道开展普法宣传。通过福建日报、厦门日报、“文明厦门”微信公众号等传统媒体和新媒体相结合的方式，开展宣傳和倡导工作。组织市公安局、行政执法局等执法主体以法规重点规范的9类不文明行为为主题策划专栏释法，并邀请法律专家对法规内容进行解释和点评。通过广泛宣传和动员，提升了全体市民的社会文明意识。 2.协调推进法规全面实施。针对“机动车不礼让行人、行人违规横穿马路”等交通陋习开展执法巡查；结合文明城市创建，加强对乱停车、乱扔垃圾、占道经营等列入重点治理清单的不文明行为的督查，注重协调媒体对执法现场采访并宣传报道，引导市民规范自身言行，做文明守法的好公民。截至2018年3月底，机动车斑马线不礼让行人处罚13000多起，行人闯红灯处罚300多起，公交车、出租车的礼让率分别达到98%以上和95%左右，私家车礼让率也逐步提高。 3.加快推进制定配套办法，确保法规落地见效。委托相关部门开发“厦门文明信息管理系统”，确保客观准确对文明行为记录等信息进行采集、记录、传输；制定文明行为记录和积分制度；与市信用信息共享平台对接，结合文明单位考评，加强对文明行为记录等信息的运用；明确各执法单位制定配套办法的任务要求和完成时限。 三、几点体会 通过调研和实地考察厦门《管理办法》和《若干规定》的制定和实施情况，我们体会到，用足用好地方立法权，充分发挥立法的引领和推动作用，对于推动地方重点工作的开展和市民文明习惯的养成具有显著成效。 （一）将党的领导贯穿法规制定和实施全过程 厦门经济特区的这两部法规都是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的重点立法项目，厦门市委高度重视，市委主要负责同志亲自抓，市人大、市政府主要负责同志密切配合，共同研究立法中的重大问题，协调立法中的难点问题，确保法规顺利审议通过；在法规生效实施后，全市广泛动员，推动法规贯彻执行、落地生根。这是两部法规能够在较短时间内顺利出台且立法质量较高、实施效果较好的重要政治保障。我们体会，对设区的市来说，必须将立法工作放到国家和本地经济社会发展大局中谋划和推进，将党中央的决策部署、地方的重点工作和人民群众关心的现实问题有机结合起来，精准选择立法项目，全力推进立法进程，扎实抓好法规实施。 （二）坚持问题导向，将狠抓落实作为法规制定和实施的聚焦点 生活垃圾分类和社会陋习治理看似都是“小事”，却是反映中华民族精神文明状态的“大事”，不仅涉及广大人民群众的切身利益和长远利益，而且牵涉面很广、推进难度大，不可能一蹴而就，需要以“钉钉子”的精神抓落实，持之以恒、久久为功。从法规制定过程看，厦门始终坚持问题导向、精细立法，把抓落实作为制度设计的出发点和落脚点。比如，通过立法完善分类投放、收集、运输和处理体系，实现生活垃圾分类的全链条管理、全过程控制，实现良好效果。据统计，《管理办法》生效实施半年以来，全市生活垃圾分类知晓率95%以上，岛内、岛外生活垃圾分类覆盖率达到100%、68%，垃圾分类准确率从立法前的不到30%上升到立法后的60%以上。我们体会，地方立法必须突出问题导向，坚持实施是第一目标、落实是生命力，把能不能解决问题、能不能落到实处作为提高立法质量的重要抓手。 （三）将立法工作与实施工作有机结合、相互促进 从地方立法实际看，设区的市启动的立法项目，绝大多数是实践中已经开展或正在开展的工作，并不是在一张白纸上描绘蓝图。因此，立法工作与实施工作往往同步开展。厦门的经验是，一边开展立法工作，一边推动实施工作，既将实施工作中积累的有益经验上升为制度设计，也将立法中的创制性规定、关键性条款拿到实践中验证。比如，《管理办法》一开始没有规定垃圾分类督导员制度，但在调研中发现，这项制度在实践中运行效果较好，督导员督促指导市民分类投放垃圾，显著提高了垃圾分类准确率。厦门市人大法制委经过反复研究论证，将这个比较成熟的实践经验上升为制度设计，写进法规草案。这种做法保证了立法的科学性、可执行性和可操作性，提高了立法质量。又如，《若干规定》将驾驶机动车不按规定避让行人、行人闯红灯、违规停车、随地吐痰等九类行为列入重点治理清单，也是来自于执法实践的大数据统计，来自于对广大市民反映强烈问题的分类梳理。实践证明，针对重点问题有针对性地规定相应罚则，可以取得较好的实施效果。据随机调查数据，经过一段时间的集中宣传和严格执法，机动车通过斑马线礼让行人已经上升到83.6%，不少市民反映，《若干规定》制定精细、执行严格，过马路已由“心慌”变“心安”。 （四）责任主体下沉，充分调动街道（乡镇）、居委会（村委会）的积极性和主动性 基层是一切工作的落脚点。地方法规的有效实施，要信任基层、依靠基层，切实下沉责任主体。从設区的市层面，实施法规的责任主体既包括“条条”，也包括“块块”。以生活垃圾分类为例，厦门一开始的立法思路是依靠市容环境卫生、环境保护等行政管理部门实施，但通过调研后发现，将责任下沉到有资源也有工作积极性的街道和居委会，更有利于责任的落实和法规的有效实施。最后，立法明确街道办事处（镇人民政府）在区主管部门和相关部门的指导下，负责组织本辖区内生活垃圾分类工作；居（村）民委员会应当做好生活垃圾分类宣传、指导工作，协助组织辖区内的单位和个人参与生活垃圾分类工作；同时，特别强调业主委员会、物业服务企业应当在所在小区开展生活垃圾分类宣传工作，动员小区居民分类投放生活垃圾，督促小区保洁人员做好生活垃圾分类收集工作。比如，半山御景小区业主委员会自发组织志愿者，物业公司委派专门工作人员指导、督促业主分类投放生活垃圾；兴湖花园是一个没有物业管理的老旧小区，居委会在生活垃圾分类投放方面发挥了重要作用。 （五）坚持以人民为中心，集中民智、反映民意 随着我国社会主要矛盾的转化，人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质生活提出了更高要求，而且在安全、环境、民主、法治等方面的要求日益增长。设区的市作为最基层的立法主体，具有与人民群众距离最近、最了解人民群众诉求的优势，可以通过立法及时回应人民呼声，解决现实问题。只有坚持开门立法，充分听取人民群众的意见和建议，同时创新立法宣传，通过多种方式促进人民群众自觉守法，才能降低执法成本，提高立法实效。比如，垃圾分类立法涉及的链条很长、环节很多，但其前端分类离不开人民群众的认同、理解、支持和配合。厦门在立法工作中认识到，垃圾分类是一个新事物，涉及人民群众长期以来形成的生活习惯和行为习惯的调整，一味“严管重罚”，不利于推行这项工作，还可能出现“法不责众”的现象，反而影响法规的权威性。他们调整立法思路，创设了垃圾分类督导员和志愿者制度，用柔性引导的方式取代“严管重罚”的思路，重在塑造市民的文明习惯，在潜移默化中减少违法行为、推动垃圾分类。实践证明，只要法规的制度设计合理可行、权利义务分配均衡，就能得到人民群众的拥护和支持。 （六）因地制宜，量力而行 中国幅员广阔，各地经济社会发展不平衡，地方立法必须结合本地实际，因地制宜。比如， 2017年厦门市关于垃圾分类工作的财政支出为2.34亿，这仅仅包括前期购置垃圾袋、聘请督导员等投放、分类环节，还不含运输和处置环节。可见，法规的有效实施须有一定的财政实力作后盾。因此，各地立法推进垃圾分类宜循序渐进，量力而行；要根据本地实际，制定切实可行的规定，避免贪大求全、互相攀比，搞立法“政绩工程”“形象工程”，损害法律权威。 （作者单位：全国人大常委会法工委） |
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