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网民对人大代表履职意愿和能力的认知

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严行健徐谙律

真正治本的办法还应当是打通网络讨论与人大制度之间的信息交流渠道，让理性的民意和讨论能够得到代表与人大立法等工作的倾听、反馈。

民意和诉求是否能够得到人大的倾听和反馈，对于完善人大各项工作有着巨大影响。当前，公众通过网络途径联系人大代表或提交对人大立法等工作的建议，已经成为民意表达的重要形式。然而，在诸如“网络问政”“代表网上履职”等热门研究背后，网民对人大及其代表的认知和评价问题往往被忽略。相关研究习惯性地进行了“民众有意愿使用网络联系代表”这一前提预设[1]，却忽略了一个前提——如果民众对人大代表的整体评价或信任度较低，他们是否会主动使用网络渠道联系代表，本身就是一个很值得怀疑的问题。

测量网民对人大代表的评价和信任，面临一系列的困难。测量实际上包括网民对代表的履职意愿评价和履职能力评价两方面。如果网民对人大代表履职意愿的判断较为低下，认为代表没有意愿代表民众反映问题和诉求，那么他们就不会将意愿和诉求向人大代表进行反映或沟通。而在更广泛的意义上说，如果民众对整个人大系统为其解决问题的能力缺乏信任，则即使他们认为存在具有较高履职意愿的代表，也可能转而寻求上访，甚至以更加激烈的办法表达诉求。

21世紀以来，一些研究采取访谈和问卷方法调查了公众对人大制度的认知和看法[2]，但其面临样本量太小以及样本代表性问题[3]。亚洲晴雨表调查（The Asian Barometer Survey of Democracy，Governance， and Development）近年来对公众政治态度、参与和政治评价等进行过调查，但没有直接涉及代议机构的部分[4]。事实上，近年来，每逢全国两会期间，总会有“雷人议案”或“代表打哈欠”等文章或图片在网站、微博及微信朋友圈中流传。此类消息的流传虽然从侧面上体现出当前网民对人大代表履职过程中存在一些问题的不满和调侃，但也无法直接反映网民对代表的形象和态度认知。

对网络论坛上与人大代表有关的帖子进行分析是一个可行的研究渠道。以网络论坛为代表的社交媒体正不断从传统媒体中吸引受众群体，并日益成为一种重要的传播渠道。网络论坛的一大特点是其具有“自媒体”属性。该属性意味着所有论坛内的注册会员都可以自由发出声音。网络论坛的这一属性使其成为一个相对独立的新的讨论空间。该空间中的内容和讨论对于塑造网民对人大代表的形象和态度认知具有重要意义。

本研究使用爬虫工具，以天涯论坛为媒介，利用“人大”“人民代表大会”和“人大代表”三个关键词搜索并爬取了所有与之相关的帖子（数据截至2017年12月8日），共获得689条帖子文本。研究除对主帖文字展开内容分析外，还针对回复数较高和具有典型代表性的网帖开展了跟帖内容的爬取分析。研究设计的基本逻辑是通过对帖子的内容进行类型学划分和统计，定位公众对人大代表行为的关注点，并通过对具体帖子文字的分析，判断民众对人大代表的态度认知。内容分析发现，以下四个突出问题导致网民对于人大代表的履职意愿和能力评价较为负面。

一、热炒代表负面消息影响代表整体形象

研究对689个相关天涯网帖的跟帖数进行排序，找到34个跟帖数超过一千的热帖。在这34个帖子中，以代表违法违纪现象为主题的就有19个，占比达到56%。这19个涉及代表违法违纪的帖子中，有3个帖子的内容是人大代表涉黑。帖子内容所反映的一些情况如果属实，则代表已经构成刑事犯罪。其余帖子所反映的内容中，代表虽未构成刑事犯罪，但属于利用其代表身份进行以权谋私的违法违纪活动。这些活动一旦与人大代表身份联系起来，民众的神经很容易被触动，并进而将质疑的矛头指向代表，甚至整个人大制度。2015年曾曝出北京市一居民私挖地下室而导致路面塌陷的新闻。在这篇回帖超千的评论中，该居民的违法行为被很自然地与其代表身份联系在了一起。下面一段留言很具有代表性：

照说你一个徐州地方人大代表，不老老实实待在地方上替人民说话办事，却跑到北京买房居住还深挖地洞，你到底代表的什么呢？代表谁呢？这样素质低劣、毫无法制意识的人大代表，到底是谁弄出来的呢？徐州方面是不是要将这种垃圾逐出神圣的人大殿堂呢？毫无疑问，李某某（具体名字隐去）这样的地方土豪能够凭大把的人民币摇身一变成为人大代表，简直是对人民的亵渎，再次暴露出一些混迹江湖的红顶商人无法无天的本质。

在这34个热帖中，有7个属于对代表履职行为的讨论。在这7个帖子中，又有3个是转载代表针对社会热点的评论和表态（代表的表态内容分别是：群众实名举报一年以上的有关部门应当答复、贩卖人口应处死刑、公务员退休金过高）。这些评论和表态原本以新闻报道的形式存在。网民认为其具有进一步讨论的空间而将其转贴。此类帖子往往引起网民较高的共鸣和大量回帖讨论。7个帖子中的另2个是关于代表通过人大对司法机关开展监督工作（但实际上是一个案例，其中一个帖子属于板块间转载）。还有2个是代表通过向有关部门举报的方式履行监督职责。其虽然也属于代表履职行为，但根据现行《代表法》，举报本身并不是代表履职的既定形式。因此，其毋宁说是代表以代表身份行公民个人监督之实。

代表一旦当选，其言行举止就不仅仅是代表了其个人。普通民众对公众人物的言行敏感，并非是中国的特例。在很多国家，选民对议员日常行为往往抱有很大兴趣，甚至不惜吹毛求疵。当议员曝出丑闻时，更是会招来口诛笔伐。以英国为例，英国议会下议院议员贪污丑闻被曝光后，议会在公众中的形象遭受重大打击。民众对议会的信任度出现下滑。然而，由于议员本身和选区群众有较为密切的联系，因此选民们对于其所在选区的议员的评价和信任度受到丑闻的冲击也较小。这种“不信任整体而信任本区议员”的差异化信任度现象，使得议会能够在历次丑闻中免于丧失民众的信任，并能保持各项功能依然运作良好[5]。

然而，中国的情况可能正好相反。比如李连江教授针对中国农村政治信任问题的研究发现，民众对于基层政府的信任程度明显低于高层政府的信任，由此产生所谓“差序信任”的现象[6]。与之类似，普通群众对人大代表的信任情况也存在差序问题。例如，前文中21世纪初的两个调查发现，人大代表与选民间联系的紧密程度远比英国等西方国家议会要低得多。甚至很少有选民能够说出自己选区的代表是谁。由于选民与基层代表之间缺乏稳定的信任关系，因此所有的代表丑闻最终很可能集中指向人大代表整体，造成民众对代表整体性的不信任。

对所有689个人大帖子主帖进行的语料库语言学分析，能够更明显地看出这种不信任危机。在词频统计中，位于前60位的高频词除人大代表、代表及人民等外，还有举报（第20位）、卖淫（第38位）以及黑社会（第60位）等。其中，“举报”一词出现68次，除其中约三分之一是代表举报他人外，其余都是发帖人举报代表违法违纪或转发关于代表违法违纪的报道。在前后五词搭配关系分析中，“人大代表”和“代表”两词与“黑社会”一词的搭配出现23次，全部为“代表雇黑社会”“代表组织黑社会”“代表勾结黑社会”以及“代表伙同黑社会”等代表涉黑的内容。

即使不涉及违法违纪，人大代表不作为或乱作为也有可能引发群众不满。在回帖最多的34个帖子中，有两个就属于此类。其中一篇的主帖是质疑山西十名人大代表联名提交议案，要求关闭全国所有网吧。另一篇是质疑北京市人大一位代表在市人大会议上的发言。在发言中，代表指责西单女孩任月丽上春晚是走了捷径，理由是很多受到正规教育的学生还不能上春晚，甚至一些老艺术家一辈子都上不了春晚，建议“要是这样大家干脆都去西单唱歌好了”。

上述第一个帖子，实际上是发帖人对“雷人议案”的不滿。“要求关闭全国所有网吧”这一议案，符合“雷人议案”的典型特征。首先，它不合法或缺乏法律依据：只要经过工商登记的、符合各项法律及消防安全等各项监管要求的网吧，法律上来说并没有任何理由要求其关停。其次，它也不切实际。网帖不但对“雷人议案”进行曝光，而且又涉及网吧管理规范这一敏感议题，自然引来大量关注和跟帖。这些跟帖除一部分是针对网吧管理问题展开的讨论，其余很大程度上是在对“雷人议案”和代表乱作为表达不满。同理，代表的只言片语，虽有可能是无心之言，或是在特定语境下的言论，但在媒体包装并抽离语境后，这种发言马上就转化为代表“乱作为”的证据，受到网民注意，并引来大量跟帖。在上述这个帖子中，谁上春晚这种问题显然不适合作为市人大代表在两会上发言的议题，自然就引发了大量的讨论。

二、“代表谁”与“被代表”的焦虑

前文提到，公众必须首先认可代表具有履职的意愿，才会向人大代表或机关进行民意和诉求的表达。研究以689个人大相关帖子中的主帖文字为分析对象，以“代表”一词为中心，对该词前后五个词作搭配分析。与“代表”一词搭配频率的前十名包括“谁”“利益”等词。这其中，“代表”与“谁”的搭配出现32次，除两处外，其余三十次全部是“到底代表的是谁”“代表的是谁的利益”“代表了谁”这样的质问性的语句。“代表”与“利益”的搭配共15处，其中出现“谋取利益甚至不择手段”“滥用代表职权，人民利益严重受损”“代表的是自己的利益”等语句。

“他们”一词对于营造文本语境有特殊的含义。质性的话语分析方法（discourse analysis）一般将该词的使用看作是话语者刻意强调将自身和叙述对象进行区隔的一种叙述方式。例如在一些回帖中，会有“信他们你就天真了”之类的用法。在主帖词频统计中，“他们”一词出现57次。虽然在大多数情况下，该词仅仅是用作人称代词，但其中有10处的用法是为了体现强烈区隔意味。这种带有强烈区隔意味的词语尽管出现数量较少，但意味着一部分群众对人大代表的态度已经不是信任或不信任的问题，而是出现了轻蔑、提防甚至敌意。

网民出现这种态度，与极少数人大代表在履职过程中出现公权私用，为己谋利，甚至通过违法乱纪为己谋利的现象不无关系。尽管网民接触到的这些信息很有可能存在失真或夸大，但长期接触这些信息，很自然会令群众产生出“人大代表代表谁”这样的疑惑。在主帖之后的回帖中，这种情绪化和宣泄性的语言出现得更加频繁。尤其那些字数较少的回帖，基本上都是情绪的宣泄，而无严肃的讨论。

与“人大代表究竟代表谁”这个问题引起同样焦虑的是“被代表”问题。同样，该词大量出现在诸如“我们选举了谁”以及“有多少人和我一样是从出生到现在都没有见过选票滴，人大代表怎么来滴”这样的帖子的跟帖中，属于一种不满的宣泄。事实上，这种情绪在天涯论坛上的出现并非孤例。每当基层代表选举中出现因选举准备工作做得不充分而导致选民对选举过程不满意的情况时，都会引起网民的讨论。即使在“知乎”这个网络戾气较弱，网民讨论较为理性的论坛上，诸如“人大代表是怎样由人民选出来的”这一类问题，获得的回应也是类似的。

网民出现“被代表” 的焦虑和不满，其原因出在线下，而非线上。这其中，首要原因是选举准备工作开展得不充分。在一些极端的案例中，民众甚至是在对候选人不甚了解的情况下投票的。在这种情况下，如果当选代表不能主动与选区民众展开联系，那么选民与代表间就会出现“失联”的情况，令民众产生出“被代表”的不满。而在单位选区中，常见的情况则是候选人及最后当选人往往是本单位负责人。这种情况下，当选的代表如果在选区中本身就是选民的管理者或负责人（如校长或厂长），那么代表与选民间实际上也不可能处在一种平等的位置上展开联系。这两种情况下，民众的不满都会反映在网络空间中。

民众在“代表谁”和“被代表”问题上的焦虑和不满，实际上是对代表认同度的一种损害。一旦民众将代表看作是“空降兵”，就自然而然地将其看作“他者”，而非“自己人”。它导致了民众对代表履职意愿的怀疑，并削弱了他们接触人大代表和人大机关的兴趣。

三、代表“维权”帖子削弱网民对代表履职能力的信任

同样值得注意的是，在这些回复数超过一千的帖子中，有5个属于代表利用其代表身份为自己维权（其中一个涉及自主参选人大代表候选人问题，不完全是代表维权）。而在所有近七百个帖子中，属于这一范畴的帖子也有近三十个。维权内容涉及代表遭遇官员刁难以及司法不公等各方面。从这五个帖子的主帖文字来看，帖子作者明确希望传达出“连人大代表都会遭遇不公，作为老百姓，境况就更可想而知”这样的心理。并且从回帖情况来看，这类主帖下，网民回复一般是两种类型，一是幸灾乐祸型，即乐见“即使人大代表也有遭遇不公正的时候”，此类回复占大多数；二是恐惧型，即感到即使是拥有人大代表身份都可能遭遇到司法不公等问题，作为普通群众，面对的情况无疑会更糟。

无论回复属于哪种类型，都可以看出社会对于人大代表遭受不公正待遇比对普通群众遭受不公正待遇更为敏感。代表遭受到公权力的侵害，经过网络媒体的曝光，容易被网民关注到。网民在援引这些案例表达自身对于公权力的不安全感的同时，实际上也容易被植入“人大代表无用，自身难保”这样先入为主的意识。这种意识在回帖中已经有所体现。

按照《代表法》的规定，人大代表在被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施时，执行机关应通报相对应的常委会（乡镇级的，通报乡镇人大）。但该规定并不意味着代表有任何政治或法律上的特权，更不是特殊公民。在作为代表履行其职能工作之外，代表如果认为其权益遭到公权力的不当侵害，仍然要通过申请行政复议，乃至行政诉讼的方式解决问题。而从这五个帖子的实际内容上看，它们实际上是作者将个人遭遇硬扣上了代表的帽子，试图通过代表身份取得救济或发泄不满。帖子中代表的遭遇与其履职行为没有联系，更不是代表的履职行为遭到阻挠或刁难。如果阅读此类帖子的网民对人大代表的权利义务并不清楚，还抱有诸如“人大代表是官”或“当官好办事”这样的思想，那么他们可能会受到帖子的感染，放弃通过人大代表解决某些问题或诉求的计划，转而寻求他们认为更具“分量”的政府信访等手段解决问题。

四、网络塑造了网民对人大代表的认知

在一個代表与民众间存在经常性互动的环境下，民众对代表履职行为，乃至整个人大系统的关注是持续和经常性的。如果民众与代表的日常接触很少，则他们对代表行为的关注和认知主要是从各类媒体（传统媒体、社交媒体及自媒体）对代表行为的报道上获得的。民众如果全部（或大部分）通过媒体渠道来了解人大代表和人大的工作，而不是从其自身与代表的日常接触中形成对代表和人大工作的评价，就容易受到各类媒体导向性的影响。对于网民来说，其接触网络中与人大有关的帖子越多，就越容易受到帖子中消极气氛的影响。

民众与身边代表较少直接互动，而是较多从媒体对代表的报道出发，对内容进行评论。更进一步来说，民众对代表平时如何履职不关心，而引爆网络的都是代表们的“雷人发言”或表态。这些负面的信息可能就构成了公众心目中人大代表的典型形象。这样的状况，无疑是对民众联系代表意愿的沉重打击。造成这种结果，一些以博人眼球为目的的新闻报道难辞其咎。这些报道中不乏语境歪曲，断章取义的成分。

如上文所述，论坛中有大量热帖内容指向代表违纪违规甚至涉黑。这样的语境影响的已经不仅仅是公众对代表履职意愿的判断，它甚至会影响到公众对人大制度形象的整体认知。可惜的是，仅以这些帖子内容之耸人听闻程度以及违背人大工作和制度基本常识的程度来看，其中有不少是虚构的，且绝大多数都至少是严重夸张和扭曲事实的。然而，由于公众缺乏对代表直接接触的感性认知，他们无从判断这些帖子的内容是否属实。

五、进一步思考：打通网络民意渠道

充分倾听并回应民意和诉求，是全国人大及各级地方人大完善立法和监督等工作的重要保证。为此，我国人大制度建立了民众与代表间（代表联系制度），以及民众与人大机构间（立法草案面向公众征求意见以及听证会等）两条通道以传递民意。然而，如果仅仅考虑通道的制度建设，而不考虑制度通道是否被使用，其后果不仅是制度通道发展乏力，更会使得已经存在的制度不能被激活利用。

从本文对天涯论坛的分析结果看，公众对人大代表履职意愿和能力的评价是不容乐观的。在天涯论坛这类没有什么用户注册门槛且监管程度较低的论坛中，事实上已经形成了一个封闭的讨论空间。在这个空间中，讨论的参与者并不试图通过理性的观点展示、辩论和协商等方式表达其观点和看法，不冀望这些诉求能够得到各级人大机关和代表的回应，更不寻求对实际的立法和政策制定过程产生影响。可以说，该空间甚至已经逐步变成一个民众对腐败和遭遇不公正待遇所产生怨气的宣泄地。

为何网络论坛中关于人大代表的讨论空间会发展到如今这样的形态？该过程可以参考相对官方的人民网“e政广场”论坛的发展历程。人民网分别于2002年和2009年上线了“两会热点调查”和“e两会”（2010年改版为“e政广场”）两个平台。它们以面向公众公开征求网民议案或“两会”热点投票的方式，发掘公众对两会的关注热点和期盼，并以向政协委员提供“参阅线索”等形式对决策发挥出实际的影响力，形成了一定的影响。然而，由于极少有网民议案被回复（回复数第一的国家发改委仅回复了六项）。网民的声音长期不被重视，除了导致参与人数下降外，还造成严肃讨论被“挤出”这一更为严重的问题。调查发现，在“e政广场”中存在一个约五十人的活跃群体，他们以“e政广场”为媒介，持续性地转载并“互赞”相关信息，但却没有深入的讨论和对策建议。这些网民议案，与其说是议案，不如说是他们在表达意见甚至发泄不满。而网民之间的彼此回复、顶帖和联署就像是一场民间的自娱自乐。而在这一过程中，真正严肃的讨论和建议却逐渐消失了[7]。

综上，改变当前网络论坛中相对负面的讨论空间，提升网民对人大代表履职意愿和履职能力的评价，首先需要考虑的方式是加强对相关主题帖子的监管和审核，努力做到在保证网民畅所欲言的前提下，及时发现和处理那些扭曲甚至编造事实的网帖和炒作话题的出现。然而除此以外，真正治本的办法还应当是打通网络讨论与人大制度之间的信息交流渠道，让理性的民意和讨论能够得到代表和人大立法等工作的倾听和反馈，通过网民和代表的积极互动，改变这种消极的评价。

注释：

[1]参考Rory Truex. Consultative Authoritarianism and Its Limits， Comparative Political Studies 50， no. 3（2014）。该研究设计采用实验法，组织受试者使用人大网站，并报告效果。

[2]浙江《人民政权报》及省城市社会经济调查队：《百姓心目中的人大：关于人民代表大会制度的调查》，载《南风窗》2000年第15期。

[3]林龙：《百姓心目中的人大制度”调查与思考》，载《人大研究》2010年第5期。

[4]问卷内容可通过以下网址获得：http：//www.asianbarometer.org/data/core-questionnaire.

[5]菲利普·诺顿：《英国议会政治》，法律出版社2016年版，第202页。

[6]李连江：《差序政府信任》，载《二十一世纪》2012年第6期。

[7]冯雅能：《2013年人民网两会报道之“E两会”报道研究》，载人民网：http：//media.people.com.cn/n/2014/0325/c150618-24733088.html.

（作者单位：华东政法大学政治学研究院，上海外国语大学各国议会〔政党〕研究中心。本文基金项目：国家社科基金青年项目“人大代表与人民群众联系制度研究”[15C22009]）

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