| 标题 | 加强新时期开发区人大制度建设 |
| 范文 | 2018年10月11日至13日，由全国开发区人大研究会主办、江苏省启东市人大常委会承办的第七届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会在启东市举行，来自全国、省、市、县、乡五级人大的代表，各地省级以上开发区人大机构负责人，以及专家学者等100余人参加会议。会议根据党的十九大报告提出的“坚持以人民为中心、坚持人民当家作主”中国特色社会主义基本方略，结合新时代开发区民主政治建设的新形势、新情况，研究探讨了当前开发区民主建设中的突出问题，提出了亟需补上开发区人大工作短板，积极推进人大制度在开发区全覆盖的思路和举措。 一、完善人大制度功能，适应多功能城市综合区转型要求 2018年是中国改革开放40周年。40年来，中国的经济社会发生了天翻地覆的变化，经济总量一举跃升至世界第二。与此同时，全国开发区从最早设立至今，也已过而立之年。根据国家发改委等六部委2018年2月的最新公告数据统计，我国目前经国务院批准设立的开发区共552家，省级政府批准设立的开发区共1991家。开发区作为产业集聚、人大集聚、科技集聚、资本集聚之地，已经成为国家对外开放的排头兵，社会先进生产力高地，成为一个地方建设发展的先行区，产业升级的示范区，在经济社会发展中的地位举足轻重。与此同时，开发区政治制度建设滞后的矛盾则开始显现，作为一个纯粹的经济功能区，它在行政体制上是上一级政府的派出机构，不是地方一级政府，又实际行使着地方一级政府的职权，但没有一级国家权力机关，上一级人大及其常委会对开发区重大事项决定和监督等职权的履行较为薄弱，不少地方还没有真正开展起来，由此其经济社会发展与民主政治建设不协调问题引起了越来越多的社会关注。 全国人大理论战线专家程湘清在研讨中强调，人大制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。人大制度是一个在中国全覆盖的根本政治制度。目前，一些同志对人大制度不同程度地存在着一些片面认识。如有些同志认为，我们开发区不是行政区，主要任务是搞招商引资和开发建设，人大制度不适合开发区，人大工作没有必要搞；也有些同志认为人大工作固然重要，但我们目前搞科技和产业顾不上，人大工作方面的事可以搁一搁，待经济搞好了再来做人大工作。如此等等。这些认识十分片面，在实践中也是非常有害的。开展开发区人大工作既有法律依据又有理论政策依据。目前，对开发区人大工作，虽然上级没有硬性的统一的要求，地方组织法等相关法律对如何开展开发区人大工作目前尚未制定具体的法律条文，但开展开发区人大工作的根本法律依据是中华人民共和国宪法。我们要在实践中积极地探索和创新，努力创造条件，待条件成熟以后，再修改和完善相关法律，推进人大制度延伸和覆盖开发区。 长期在全国人大从事理论研究工作的艾其来在研讨中提出了关于加强新时期我国开发区政治制度建设的主张和建议，他认为，人大制度作为国家的根本政治制度，是国家长治久安的根本制度设计，是其他一切国家权力之源、其他一切国家具体制度之源。在我国，人民代表大会制度覆盖各级行政区，涵盖各级国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关，统一如此，概莫能外。历经30多年的探索与发展，开发区的规模已达上万平方公里，经济体量已有数十万亿，管理组织基本上已经完全行政化，不能成为人大制度全覆盖的一种“例外”。加强和完善开发区人大制度建设，把开发区行政权力的产生与运作依法纳入法治轨道，既非常迫切更非常必要。 科技部张景安、中国开发区协会研究中心毛才高、江苏省人大常委会研究室束卫华等与会专家在研讨中指出，开发区设立伊始，大部分按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的“准政府”管理模式运行，由管委会代表人民政府行使管理职能。经过30多年的发展，大部分开发区经济实力提升、城区面积扩展、集聚人口增加、社会事务增多、城市功能完善，已由单一工业化的经济功能区渐变成为多功能城市综合区，与其他行政区渐为趋同。管委会作为开发区日常管理机构，可以行使相应的规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理和行政管理权限，有的还设立了司法机关、检察机关，俨然成了一种“特别行政区”。人大制度是我国的根本政治制度，在实践过程中既有广泛性，又有纵深度，体现在国家和地方政治生活的各个层面，理应从上到下覆盖各个区域。在开发区建立健全人大制度是坚持和完善我国国体的内在要求，是依法治国的重大实践，也是新时期开发区科学发展、可持续发展的重要保障。 二、积极探索创新，充分发挥开发区人大机构作用 为适应开发区转型发展要求，近年来各地开发区探索建立人大机构，其具体组织形式共有六个类型或六种模式：一是在开发区设立市人大常委会派出机构；二是在开发区党工委、管委会下设代表联络机构；三是健全和强化未设立人大机构的开发区内乡镇和街道人大组织；四是在市人大常委会机关本部设立开发区人大管理机构；五是开发区人大与政协机构联体、合署办公；六是将开发区与行政区合并，实行“区政合一”管理体制下的人大机构。以上六种模式是各地在实践中根据不同情况而探索建立的，各具优势，各有成效。由于现有法律法规没有开发区人大工作方面的规定，目前各地开发區人大工作机构行使监督职权还是以受市人大常委会委托或授权的方式，代上一级人大常委会处理视察、执法检查、审议专项工作报告的前期基础性工作。目前绝大多数开发区人大机构只限于联系人大代表，组织代表活动，监督工作难以有效开展，一些人大机构主要承担上传下达和协调职能，谈不上开展人大工作。一些开发区人大机构人员被指派项目拆迁、文明创建、招商引资等经济建设工作，职能严重错位，影响了开发区人大机构工作的正常开展和功能的有效发挥。 复旦大学教授浦兴祖等学者认为，在党工委之下设置人大工委，由党的这一工作机构直接去联系与组织人大代表开展活动，那是值得斟酌的，这不符合人大制度和我国的政治制度体系。党必须领导各级人大，但是，人大机构不应当设在党的机构之下，成为组织关系上的上下级。要积极探索创新，推进开发区人大机构履职作为。从我国宪法和人大制度的相关精神看，开发区人大机构不应是一级权力机关，不是依法履职的主体，不能承担应属于常委会职权的事项，但并不意味着无所作为。从机构属性来看，开发区人大机构类似于人大的街道工委，其工作任务宜参照2015年修订后的地方组织法关于人大街道工委的规定，可归纳为四项，即联系开发区内的各级人大代表，组织代表开展履职活动；向人大常委会、“一府一委两院”等有关方面反映代表和群众的建议意见；办理人大常委会交办的对开发区工作的监督等工作；向派出它的人大常委会报告工作。 江苏省无锡市人大常委会王立人在研讨中指出，近年来，开发区财政收入不断增长，有的开发区财政资金占到当地地方财政收入的三分之一以上。目前开发区实行的是相对独立的财政管理体制，开发区财政资金尚未被纳入地方政府资金管理范畴，由于人大工作体制机制在开发区的缺失缺位，许多开发区财政资金游离于人大监督之外。开发区财政资金，包括政府性基金、国有资本经营资金、社会保险基金和政府性债务资金等，应单独立项，作为地方政府财政预决算报告的一个组成部分，接受同级人大及其常委会的审查监督。闭会期间，人大常委会要加强对开发区财政预决算执行情况的日常监督，可以安排主任会议专题听取汇报，或者授权开发区人大机构组织人大代表以专项调研视察形式开展监督。 天津高新区、四川成都高新区、河南鹤壁经济功能区、江苏启东开发区等30多家开发区交流了开展人大工作的经验和做法。从会议交流情况看，近年来，许多开发区人大机构大力弘扬开发区人的开拓创新精神，坚持一切从实际出发，在实践中不断完善和发展运作机制，走出了一条适合开发区发展的人大工作新路。河南洛阳高新区人大工委坚持每年召开一次高新区人大代表政协委员全体会议，听取和讨论高新区管委会、法院和检察院以及国民经济发展计划、财政等报告，组织开展对管委会职能部门和法院、检察院的工作评议，对法院、检察院工作人员任职资格进行初审。河南濮阳开发区人大工作委员会先后出台了《关于加强和改进依法监督工作的实施意见》《关于健全讨论决定重大事项工作机制的实施方案》等文件，建立完善区人大工委议事规则和定期召开人大代表会议工作机制，提升履职的规范性和实效性。辽宁鞍山市开发区人大工委连续6年组织工委委员和在区各级人大代表听取和讨论开发区管委会和人大工委的工作报告，以及财政预算执行情况的报告，制定《开发区市人大代表履职考核办法》，推动人大代表认真履职。江苏淮安市开发区组织在区的各级人大代表开展城市环境整治工作专题询问，随机采访市民，查摆问题并进行暗访拍摄，制作成视频短片，专题询问会直面问题，充满辣味，取得了良好效果。江苏南通市将开发区和通州湾示范区的市、区级人大代表从各行政区划出，会议期间单独组建人大代表团，闭会期间独立开展活动，解决了开发区没有代表团、没有代表活动和代表声音的问题。辽宁本溪市高新区人大工委重视推动辖区街道人大工委工作，指导建立各项工作制度，加强工作培训和日常督促，推进街道人大工委工作正常开展。所有这些工作，紧密结合开发区工作实际和人大常委会职权，遵循依法办事原则，创新工作机制和方式方法，提升了开发区人大机构的履职成效和水平。 三、加强顶层设计，为开发区人大工作开展提供法律支撑 广州开发区政策研究室李耀尧主任提出，全国开发区面临着从单一功能区的“大开发区时代”，到产城融合型的“后开发区时代”，再到创新城区型的“新开发区时代”的大转型，由此产生对人大工作的要求也是逐步提升。在新的历史条件下，开发区与行政区融合发展，产生了理想的机构设置条件，因此比较成熟的开发区人大机构已经逐步过渡到行政区意义上的人大机关，实现了两区融合发展的人大治理新模式。要坚持以法治化为导向，强化开发区与行政区管理体制顶层设计，特别是人大治理体系设计。目前，国家法律没有对开发区管委会的行政主体资格予以明确的立法界定，造成开发区管理体制缺乏规范性和稳定性。因此在目前国家层面立法暂时难以出台的情况下，要因地制宜制定出台省级《开发区条例》，通过地方性法规形式明确开发区的功能定位及行政主体地位、组织管理体系、管理职能权限等内容，明确开发区与行政区的关系，建立法治框架下开发区和行政区人大关系，为开发区管委会作为一级“法定机构”实施一体化管理、开发区人大依法监督提供法理支撑，以实现区域内政治生活、经济生活、社会生活协调统一，推进开发区在新的起点上实现新的更大的发展。 全国开发区研究会会长黄胜平在研讨中指出，一些规划面积较小、难以与行政区合一的开发区，如果建立完整的人大制度以及相应国家机构，其成本会大大增加，这并不符合开发区“小政府、大社会”的发展理念。在这样的开发区设立人大机构，可以保持和发挥开发区的体制机制优势，作为一种“过渡”待条件成熟再进行完善与规范，最终实现人大制度在开发区的施行。没有设立人大机构的开发区，要尽快设置人大机构，本着“精简、效能”原则，解决好内设部门和工作人员配备等问题，建立符合本地实际情况的开发区人大运行机制，以弥补人大工作在开发区的“空白”。他认为，开发区人大机构建立后如何运作，工作如何开展，职能如何发挥，需要加快立法工作，规范、指导和推进各级开发区人大工作。在国家尚未修改法律或制定开发区条例之前，有条件的省、设区市人大可以考虑出台地方性法规，明确开发区人大机构的性质、地位、领导关系、组织机构、工作职责、议事规则。 四、开展人大理论研究，指导和引领开发区人大实践发展 江苏省启东市人大常委会潘国红在研讨中提出，人大理论研究与人大实践发展有着一种“天然”的联系，人大制度的建立是马克思主义基本原理与中国革命具体实践相结合的产物，人大制度60多年的发展是人大理论研究深化和发展的结果。理论来自实践，又指导实践；没有人大理论研究的引领和支持，就难以推动人大实践的创新发展。开发区人大工作发展，亟须理论政策研究的支持和指导。在开发区，人大工作是一个新事物，总体处于起步阶段，部分开发区还处于萌芽时期，开发区如何坚持完善国家根本政治制度，已成为一个迫切需要直面和加以解决的重大理论和实践问题。面对新情况和新问题，唯有大力加强人大理论研究，提高人大理论研究水平，才能以丰富的理论成果指导和引领开发区人大实践创新发展。但目前开发区人大理论研究比較薄弱，几乎是空白，因此要有组织、有计划地开展对开发区人大理论和实践的研究，为开发区人大工作指明方向，积极推进人大制度在开发区的落实。要加强开发区人大理论和实践宣传，扩大社会效应，推动社会各方面参与和支持，为开发区人大工作发展创造良好的环境氛围。 与会专家学者在研讨中表示，要发挥开发区人大研究会在理论研究、决策咨询、宣传教育等方面的重要作用。2010年建立的全国开发区人大研究会，是在全国人大系统至今尚未有专门部门管理和指导开发区人大工作的情况下应运而生的，具有很强的影响力、凝聚力和生命力，得到了全国人大常委会、国家科技部、商务部有关方面和有关省市人大常委会领导的重视与支持。研究会抓交流、促工作，攻课题、出成果，办报刊、造舆论，评先进、树标杆，成为了开发区人大工作发展的重要智库。几年来研究会共撰写、发表和出版了50余万字的调研报告和咨询报告，举办了7次全国开发区人大工作联席会议暨研讨会，《人民日报》、人民网、新华社等数十家中央和地方主流媒体报道了研究会的动态、成果和学术信息，有力地呼应和推动了全国开发区人大工作的开展。研究会要总结办会经验，适应市场形势，完善运行机制，加强同各方面合作，提升研究交流和决策咨询功能，更好地为我国开发区人大工作服务，为推进人大制度在开发区全覆盖服务。与会专家学者恳切希望全国人大常委会和中国人大制度理论研究会的有关部门，加强对开发区人大研究会工作的指导，推动开发区人大理论研究和实践探索。 （执笔：黄胜平，潘国红） |
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